Надалі вважаємо цілком логічним з’ясувати зміст та сутність процесу формування державної політики та її реалізації інститутами політичної системи. Конструктивною є точка зору професора І.В. Арістової, яка визначає державну політику як «…двоєдиний динамічний процес – формування та реалізація. Формування політики – це вироблення стратегічного курсу держави в різноманітних сферах життя суспільства. Реалізація цієї політики розглядається як державне управління цими сферами…» [14, с. 6]. Цікавою також є думка, що будь-яка державна політика характеризується трьома взаємопов’язаними етапами: 1) визначення політики; 2) реалізація політики; 3) оцінка політики. Стосовно процесу визначення політики зазначимо, що існують різні моделі, в яких здійснюється спроба знайти пояснення тому, як саме формується державна політика. Усі моделі можуть бути розподілені на нормативні та описові. Нормативні моделі пояснюють, як рішення мають прийматися, тобто постають ідеальними моделями, висвітлюючи точку зору певного дослідника на те, як саме має функціонувати політичний процес. Описові моделі пояснюють те, як рішення приймаються у реальному житті. Серед головних моделей, які визначають державну політику, слід відзначити наступні [2].
1). Модель «усеосяжної реальності». Визначає, що прийняттю рішення передує багатоаспектний аналіз на різних етапах: а) постановка проблеми; б) з’ясування цілей, цінностей та завдань, які постають визначальними для прийняття рішення, та їх ранжування; в) дослідження різних альтернатив рішення проблеми; г) дослідження наслідків вибору кожної з цих альтернатив; д) порівняння альтернатив; е) вибір найкращої альтернативи. Незважаючи на досить високий рівень наукового аналізу, який притаманний цій моделі, головними проблемами постають питання визначення цілей та цінностей та їх розподілу за ступенем важливості для суспільства.
2). Модель «обмеженої раціональності та задоволення». Йдеться про пошук не найкращої, а оптимальної політики. Однак і ця модель потребує досить складного процесу досягнення згоди щодо цілей та завдань.
3). Модель «інкременталізму». Пріоритет надається не пошуку альтернатив, а визначенню незначних («інкрементальних») покращень, які сприяють коригуванню курсу політики у необхідному напрямку. Недоліками постають консервативність та можливість використання такої позиції для виправдовування існуючого порядку.
4). Модель «змішаного сканування». Поєднує в собі елементи раціональності та інкременталізму. Насправді кожен уряд приймає два види рішень – фундаментальні (радикально змінюють політику) та інкрементальні (стабілізують систему). Ця модель постає більш гнучкою та виваженою.
5). Модель «суспільного вибору». Використовується концепція ринку голосів та специфічної державної політики.
Слід зауважити, що існують також моделі бюрократичної політики, соціально-економічних детермінант та неомарксиська модель. Проведений аналіз різноманітних моделей, які визначають державну політику, дозволяє дійти висновку, що найбільш виваженими та сприйнятливими постають модель обмеженої раціональності та задоволення і модель змішаного сканування. На нашу думку, при формуванні державної політики доцільно використовувати підхід, якій поєднує у собі теоретичні та прикладні досягнення обох моделей. Однак, слід враховувати також і процес реалізації політики, оскільки державна політика постає доцільною тільки у випадку, якщо вона реалізується на практиці.
На практиці державна політика часто не чинить того впливу, який передбачався державними органами при її розробці. Існує деякий бар’єр між самим фактом прийняття політики та її реальним впливом на життя суспільства, тому реалізація політики постає невід’ємною частиною політичного процесу. Одним з ключових моментів процесу реалізації політики постає усвідомлення складних відносин між тими, хто розробляє політику, та тими, хто її реалізує. Вважається, що між ними існують п’ять типів зв’язків.
1). Класичний технократичний зв'язок. Цей тип зв’язку постає ідеальним – припускається, що ті, хто розробляє державну політику, ясно та чітко визначають цілі та делегують виконавцям технічну відповідальність за досягнення цих цілей, останні виконують свої обов’язки автоматично та бажаним способом.
2). Інструктивне делегування. Виконавцям делегуються більший обсяг повноважень, вони володіють обмеженою, але достатньою владою для прийняття рішень по програмі у процесі їх реалізації.
3). Угода. Йдеться про те, що політики та виконавці не дійшли згоди щодо цілей політики, але оскільки кожна із сторін для виконання будь-якої програми потребує співпраці з іншою стороною, чиниться угода, у результаті якої здійснюється розподіл влади. Тобто виконавці мають певний вплив на тих, хто розробляє політику.
4). Свобода експериментування. У цьому випадку політики доходять згоди один з одним тільки з приводу загальних цілей. Для досягнення цілей виконавцям надаються повноваження діяти самостійно.
5). Бюрократична заповзятливість. Виконавці формулюють свої цілі, забезпечують їх підтримку різними соціальними групами, а потім звертаються до політиків для отримання необхідних ресурсів, у тому числі й законодавчих.
У процесі реалізації політики важливим моментом також постає розуміння умов, які сприяють реалізації політики, та проблем, які цьому перешкоджають. Найбільш суттєвими постають наступні умови:
1) політична програма базується на розумній теорії, але необхідна впевненість у тому, що обраний порядок дій буде сприяти просуванню до наміченої цілі;
2) у політичній програмі чітко визначаються директиви, які дозволяють виконавцям дотримуватися певного напрямку та протидіяти перешкодам. На організацію, яка підтримує програму, покладається відповідальність і надаються адекватні ресурси;
3) низка вимог до організації, яка буде реалізувати політичну програму: її керівництво має бути не тільки компетентним, але й прихильним до цієї політики;
4) моніторинг та фокусування на ключових питаннях політичної програми, навіть у процесі її реалізації.
Під час реалізації державної політики існує певний перелік труднощів, які класифікуються наступним чином: 1) комунікативні проблеми (помилка, неточність у інформації відправника, невірне сприйняття інформації одержувачем, прогалини у процесі спілкування, нестабільність зворотного зв’язку); 2) організаційна ригідність (протидії з боку виконавця); 3) дефіцит ресурсів; 4) організаційні складності (конфронтації між різними групами, переслідування власних цілей).
Необхідною умовою процесу реалізації державної політики постає існування зворотного зв’язку, який дозволяє провести оцінювання політики. Прийнято проводити оцінювання власне самої політики та програми, в якій державна політика знаходить своє відображення. Оцінка політики має перспективний характер, оскільки аналізуються майбутні наслідки реалізації, а оцінка політичної програми – ретроспективний характер. Але це розмежування досить умовне. Таким чином, виділяють два типи оцінок: 1) оцінка результатів (план-фактний аналіз, тобто наскільки співпадають отримані та заплановані результати); 2) оцінка процесу (відповідність процесу запланованому курсу). У процесі оцінювання виникає ряд методологічних проблем, головними з яких постають наступні: 1) невизначеність параметрів оцінювання деяких аспектів суспільного життя; 2) вірогідність позбавлення певної соціальної групи деяких переваг у ході проведення наукового експерименту щодо визначення його цінності для державної політики; 3) складність встановлення причино-наслідкової залежності між державною політикою та змінами, які відбуваються внаслідок її реалізації у суспільстві. Крім того, існують ще деякі питання, які виникають у процесі оцінювання державної політики. По-перше, наявність у політичній програмі множини цілей або не досить чітка визначеність цілей політики. По-друге, можлива неадекватна позиція, консерватизм самого уряду, який дотримується своєї позиції, незважаючи на результати оцінювання. По-третє, наявність латентної протидії з боку державних службовців. Зважаючи на наведене вище коло проблемних питань, більшість дослідників дотримуються думки, що оцінку необхідно розглядати не як кінцевий результат, а лише як один із елементів, який використовується у процесі прийняття рішень.
Висновки
соціальний право держава свобода
Попередні наші дослідження дозволили усвідомити, що формування необхідних умов для забезпечення прав і свобод людини та громадянина пов’язане значною мірою із створенням: умов для існування самої соціальної системи; умов для співіснування громадянського суспільства та правової держави; умов для функціонування політичної системи суспільства, яка розробляє та приймає державну політику; умов для здійснення політичного процесу, під час якого не лише вибираються політичні цілі, але й інструменти реалізації державної політики, яка забезпечується за допомогою механізму державного управління. Аналіз зазначених вище умов дає усі підстави стверджувати, що спільним для них постає наявність взаємодії між системами, підсистемами, людьми (індивідами), суб’єктами соціальної системи і т.ін. Таким чином, цілком логічним мають бути дослідження цього феномену – взаємодія.