Статьей 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Соответствующие предметы ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены ст. 71 и 72 Конституции РФ.
Российская модель конституционного разграничения полномочий представляет собой четкое определение федеральной компетенции и совместной компетенции, а также отнесение всех остальных вопросов к исключительной компетенции субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Она представляется наиболее оптимальной по сравнению с иными схемами разграничения полномочий. Главное достоинство такого подхода - отсутствие вопросов, не включенных в чью-либо компетенцию. Кроме того, эта модель способствует укреплению самостоятельности субъектов РФ, которые в пределах своей весьма обширной компетенции обладают всей полнотой государственной власти.
Вместе с тем, несмотря на конституционное закрепление предметов ведения и круга вопросов, по которым возможно принятие федеральных законов, на практике нередко возникают затруднения с разграничением вопросов исключительного и совместного ведения. В этой связи необходимо учитывать, что для всех законопроектов, затрагивающих вопросы совместного ведения, вытекающих из ст. 72 Конституции РФ, в соответствии со ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрена процедура согласования с законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Так, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. В свою очередь проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок.
Необходимо отметить, что на этапе подготовки законопроектов между первым и вторым чтениями законом предусмотрено, что до истечения 30-дневного срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. На этапе до первого чтения такой ограничительной нормы не предусмотрено, однако в случае поступления отрицательных мнений законодательных и исполнительных органов более чем от 1/3 субъектов РФ по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.
Отсутствие ограничительной нормы для рассмотрения законопроекта перед первым чтением означает, что законопроект может быть рассмотрен до истечения 30-дневного срока при условии, что к моменту рассмотрения будет очевидно, что против принятия законопроекта выскажется менее 1/3 субъектов РФ.
В целом необходимо сделать вывод о том, что деятельность субъектов РФ, основанная на положениях ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", является самостоятельным полномочием субъектов в федеральном законодательном процессе.
Несоблюдение установленных законом процедур может послужить формальной причиной для последующего отклонения принятого Государственной Думой закона или поводом для обращения в Конституционный Суд РФ. Учитывая возможность наступления указанных последствий, особо значимым представляется решение вопроса об отнесении предмета правового регулирования законопроекта к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к ведению Российской Федерации.
Кроме того, определенная сложность связана с тем, что многие федеральные законы содержат одновременно как нормы, регулирующие вопросы по предметам ведения Российской Федерации, так и нормы, регулирующие вопросы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такие законы часто принимаются в соответствии с п. "в" ст. 71 (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) и п. "б" ст. 72 (защита прав и свобод гражданина) Конституции РФ.
В связи с этим полагаем, что, если законопроектом вносятся изменения в законы, которые содержат указанные нормы, необходимо руководствоваться содержанием вносимых изменений: если хотя бы одно изменение касается вопросов, вытекающих из положения ст. 72 Конституции РФ, то следует применять процедуру, предусмотренную ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Если же законопроект затрагивает исключительно положения, предусмотренные ст. 71 Конституции РФ, то применение указанной процедуры не требуется.
Так, законопроект, предусматривающий внесение изменений в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[20] и устанавливающий требования к членам Центральной избирательной комиссии РФ, относится к предметам ведения Российской Федерации, а законопроект, предусматривающий внесение изменений в этот же Федеральный закон и устанавливающий требования к председателю избирательной комиссии субъекта РФ, - к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и, соответственно, нуждается в согласовании с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Проблемы, возникающие при решении вопросов об отнесении предмета правового регулирования законопроекта к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к исключительному ведению Российской Федерации, являются актуальными и в отношении проектов федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в законодательные акты РФ о налогах и сборах. В этом случае необходимо исходить из следующего.
Согласно п. "з" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 13 НК РФ к федеральным налогам и сборам относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, а также государственная пошлина.
В этой связи предмет правового регулирования законопроектов, предусматривающих внесение изменений в НК РФ относительно указанных федеральных налогов, необходимо отнести к исключительной компетенции Российской Федерации.
В свою очередь в соответствии с п. "и" ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Законодательным актом, устанавливающим общие принципы налогообложения, виды налогов и сборов, является НК РФ. В частности, в п. 1 и 6 ст. 3 Кодекса закреплен принцип, согласно которому налоги могут считаться законно установленными лишь при условии, если в законе четко определены все элементы налогообложения.
К элементам налогообложения в соответствии с п. 1 ст. 17 НК РФ относятся налогоплательщики, объект налогообложения, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
Именно посредством установления или изменения элемента налогообложения реализуются принципы, закрепленные в ст. 3 НК РФ. Таким образом, внесение изменений, касающихся региональных и местных налогов, в акты законодательства РФ о налогах в части, затрагивающей элементы налогообложения, является одним из способов реализации общих принципов налогообложения, отнесенных к предмету совместного ведения в соответствии с п. "и" ст. 72 Конституции РФ.
В отношении таких законопроектов, предусматривающих внесение изменений в акты законодательства РФ о налогах и сборах, непосредственно затрагивающие вопросы региональных и местных налогов (ст. 14 и 15 НК РФ), необходимо соблюдение процедуры, предусмотренной ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Нередко в Государственную Думу вносятся законопроекты, предусматривающие одновременное внесение изменений в несколько законодательных актов. При этом необходимо исходить из того, что, если имеется хотя бы одна норма, которая относится к предметам совместного ведения, такие законопроекты должны рассматриваться по предусмотренной ст. 26.4 указанного Закона процедуре. Чаще всего это происходит с внесением изменений в КоАП РФ. Административная ответственность - это вопрос совместного ведения, и поэтому в данном случае такие законопроекты должны обязательно проходить установленную процедуру рассмотрения.
На практике не имеет значения, кто осуществляет полномочия в рамках совместного ведения. Они могут быть распределены как в пользу субъекта РФ, так и в пользу Российской Федерации. На законодательный процесс это не влияет, поскольку законопроекты по указанным вопросам должны проходить процедуру, предусмотренную для совместного ведения.