В.М.Горшеньов, І.Б.Шахов та інші розглядали нормотворчий процес як один із видів юридичного процесу з притаманними останньому ознаками, що набувають конкретизації та специфічних рис в процесі створення, зміни або скасування правових норм [5].
При проведенні порівняльного аналізу категорій правотворчість та нормотворчість, нами було визначено наступне:
1) поняття “правова норма” та “нормативно-правовий акт”, які наводяться в більшості наукових праці або тотожні, або правова норма визначається як зміст нормативного акта, який є формою юридичної норми;
2) зміст зазначеної діяльності полягає у створенні, зміні чи скасуванні певних правових норм.
Нормотворча діяльність органів виконавчої влади є конкретною формою управління відповідною системою. Вона полягає не лише у заповненні прогалин правового регулювання, що виникають у результаті недостатньої реалізації правотворчої спроможності. Така діяльність ґрунтується насамперед на свідомому створенні правомочним органом можливості більш детального регулювання відносин у певній галузі управління.
Нормотворча діяльність має своєю метою:
– юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх правове регулювання;
– формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань;
– ліквідацію відносин та ситуацій, що вже віджили та гальмують розвиток нових прогресивних тенденцій.
– Названі цілі досягаються роботою у двох основних напрямах, а саме:
– правовою організацією галузі управління, яка передбачає юридичне закріплення завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок даної системи;
– правовою організацією здійснення функцій управління кожною її ланкою з нормативним визначенням форм, методів та прийомів найбільш ефективної діяльності системи.
Завдання правового забезпечення функціонування систем управління різноманітні.
У загальному вигляді вони зводяться до таких аспектів:
– забезпечення точного розподілу функціональних ролей працівників управління, їхніх прав та обов'язків, створення системи взаємозв'язку управлінських відносин;
– розмежування і розподілу збирання, обробки інформації й надсилання результатів її аналізу на різні рівні управлінської структури;
– раціональної побудови системи прийняття рішень і точного співвіднесення її з інститутом відповідальності;
– нормативного визначення компетенції посадових осіб при прийнятті ними управлінських рішень;
– упорядкування: розподілу часу, необхідного для виконання управлінських функцій працівниками; зв'язку результатів праці з точними критеріями її оцінки, в тому числі з розміром оплати, системою морального заохочення тощо [21].
Концептуальне значення для розуміння властивостей нормо творчості ДСЗУ як суб’єкта виконавчої влади мають її функції, завдання, права та обов’язки, які розглянуто в дисертаційному дослідженні.
Нормо творчість являє собою правову форму управлінської діяльності органів виконавчої влади яка здійснюється суворо у межах їх компетенції, на основі і на виконання законів та підзаконних актів. її основне призначення полягає у створенні правової основи управління, тобто правових норм, які встановлюють, змінюють або відміняють правові відносини, що визначають зміст форм управлінської діяльності й надають їм загальнообов'язкової сили [8].
Підставамидля видання відомчих нормативних актів в органах виконавчої влади можуть служити: припис вищого органу; рішення керівництва; план роботи органу; рішення колегії; ініціатива інших відомств та організацій (як спільних, так і внутрішньо системних нормативних актів); ініціатива підрозділів органів виконавчої влади.
На нашу думку, нормотворчий процес в ДСЗУ доцільно розглядати в два етапи: перший – підготовка проекту нормативно-правового акта, другий – надання йому юридичних властивостей та впровадження у систему права. Такий розподіл пов’язаний зі змістом стадій, які притаманні кожному етапу, та суб’єктами, що приймають участь у створенні нормативно-правового акту на різних стадіях.
Перший етап нормотворчого процесу в ДСЗУ полягає в підготовці проекту нормативно-правового акта. Метою даного етапу є безпосередньо розробка акту. На підготовчому етапі суб’єктами можуть бути підприємства, установи та організації, органи державної влади, фізичні особи. Наприклад ДСЗУ було розроблено Проект постанови правління Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття «Про затвердження Змін до Інструкції з оформлення органами Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття матеріалів про адміністративні правопорушення». Повідомлення про оприлюднення проекту зазначеної постанови було розміщено на офіційному веб-сайті ДСЗУ з метою отримання пропозицій та зауважень.
Другий етап включає в себе обговорення запропонованого проекту, внесення змін до проекту, з урахуванням зауважень та пропозицій, і, як результат нормотворчого процесу, офіційне прийняття (затвердження) нормативно-правового акта. Метою другого етапу є видання прийнятого акта. Суб’єктами є виключно нормотворчий орган та особи, які беруть участь у його роботі. На другому етапі проходило обговорення проекту Постанови та її прийняття на засіданні правління Фонду.
Офіційне оприлюднення нормативно-правового акта є необхідним етапом формування вираженої у ньому волі, обов’язковою умовою набрання ним чинності. При цьому потрібно звернути увагу на те, що нормативно-правовий акт не може набрати чинності, якщо не був оприлюднений. Постанова, які ми розглядали, була оприлюднена в мережі системи Інтернет на сайті Державного центру зайнятості www.dcz.gov.ua.
До правотворчої компетенції ДСЗУ відповідно до ст. 19 Закону України «Про зайнятість населення» від 1 березня 1991 р. № 803-XII [9] та п. 2 Положення про державну службу [3] зайнятості входить: участь у підготовці перспективних і поточних державної і територіальних програм зайнятості, розробка та здійснення заходів щодо реалізації державної політики зайнятості, розробка і внесення на розгляд місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних рад пропозиції про встановлення для підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, квоти прийняття на роботу осіб, які потребують соціального захисту і нездатні на рівних умовах конкурувати на ринку праці, внесення пропозиції до місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних рад про зупинення на строк до 6 місяців рішення підприємств про вивільнення працівників у разі утруднення їх наступного працевлаштування з одночасною частковою або повною компенсацією витрат підприємств, викликаних цією відстрочкою, у порядку, визначеному законодавством України, розробка на цій основі необхідних прогнозів для вироблення і вжиття заходів щодо регулювання ринку праці та зайнятості робочої сили. Крім того, ДСЗУ здійснює контроль за діяльністю органів ДСЗУ, їхніх посадових осіб та недержавних організацій; методична робота; роз'яснення змісту нормативно-правових актів; організація та забезпечення діяльності підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління тощо.
Відомча нормотворча компетенція складається з правових підстав нормотворчої діяльності, тобто з правових приписів, що надають державним органам право на прийняття нормативних актів, регламентують порядок їх створення та опублікування. Виділяються три групи таких підстав, які відрізняються головним чином ступенем детальності визначення кола питань, з яких можуть видаватись відомчі нормативні акти: 1) правила, що визначають компетенцію міністерства (відомства) і тим самим окреслюють загальні межі його нормотворчої діяльності; 2) правила, які передбачають видання цими органами нормативних актів з певного питання або кола питань; 3) окремі приписи, що наділяють міністерства (відомства) правом видання будь-якого одного або декількох конкретних нормативних актів [22].
До нормотворчої компетенції ДСЗУ належить не лише прийняття відомчих нормативних актів, а й право на участь у створенні актів вищої юридичної сили, зокрема законів, постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства праці та соціальної політики України тощо. У разі необхідності можливе видання нормативних актів спільно з іншими суб’єктами. Така робота здійснюється у випадку, коли сфера дії майбутнього нормативного документу виходить за межі компетенції ДСЗУ. Наприклад, Державний центр зайнятості разом з Ліцензійною палатою України розробив Наказ від 22.02.1999 № 19/15 «Про затвердження Інструкції про умови і правила провадження підприємницької діяльності (ліцензійні умови) з посередництва у працевлаштуванні на роботу за кордоном та контроль за їх дотриманням», зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 06.04.1999 № 215/3508, «Інструкція про умови і правила здійснення підприємницької діяльності, пов'язаної із профорієнтацією населення та контроль за їх дотриманням» від 15.08.1996 № ЛП-27/52, зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 03.09.1996 № 500/1525, Наказ від 15.08.1996 № ЛП-27/52 «Про затвердження Інструкції про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій) на надання послуг, пов'язаних із профорієнтацією населення», зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 03.09.1996 № 499/1524, Інструкція про умови і правила здійснення посередницької діяльності у працевлаштуванні на роботу, в тому числі за кордоном та контроль за їх дотриманням від 15.08.1996 № ЛП-26/51, зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 03.09.1996 № 498/1523 та інші.
В результаті проведеного нами аналізу нормотворчої діяльності ДСЗУ було виокремлено такі основні стадії підготовки проектів нормативних актів: