Был принят ряд законодательных актов Российской Федерации, который позволил определить правовой статус, место и роль органов безопасности в системе государственных органов, осуществляющих свою деятельность в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства. К числу таких законов в первую очередь следует отнести Закон Российской Федерации «О безопасности», федеральные законы «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О борьбе с терроризмом», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О выезде из Российской Федерации и въезде в Российскую Федерацию», Уголовный кодекс Российской Федерации и др.
Однако, как показала практика, отдельные вопросы функционального порядка в правовом отношении урегулированы недостаточно полно. Это обусловлено определенными недостатками действующих федеральных законов, а также отсутствием до настоящего времени ряда законодательных актов, регулирующих отношения в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации.
Федеральной службой безопасности проведен анализ практики применения органами федеральной службы безопасности Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации». Это позволило сформировать объективное представление о «правовом поле», в котором они действуют, полноте правового регулирования в тех случаях, когда Закон имеет отсылочные нормы к другим нормативным правовым актам. В результате проведенной работы было установлено, что применение на практике 13 правовых норм данного Закона затруднено по причине отсутствия механизма их реализации и наличия коллизий указанных норм с нормами других законодательных актов.
С принятием Федерального закона «О борьбе с терроризмом» удалось снять с повестки дня многие проблемы в правовом регулировании деятельности органов федеральной службы безопасности по выявлению, предупреждению и пресечению актов терроризма и особенно в части, касающейся проведения контртеррористических операций и использования при их проведении сил и средств других государственных органов.
Вместе с тем, несмотря на положения статьи 7 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», согласно которым предупреждение, выявление и пресечение преступлений террористического характера возложены не только на Федеральную службу безопасности Российской Федерации, но и на Министерство внутренних дел Российской Федерации, до настоящего времени не внесены изменения в статью 126 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР. В соответствии с частью четвертой этой статьи такое преступление как терроризм (статьей 205 УК России) отнесено к исключительной подследственности следователей органов федеральной службы безопасности.
На мой взгляд, предусмотренные статьей 205 УК России и совершаемые не в политических целях, а в целях нарушения общественной безопасности взрывы, поджоги и иные действия, создающие опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, должны расследоваться следователями органов внутренних дел. Это связано с тем, что обеспечение личной безопасности граждан, а также охрана общественного порядка и общественной безопасности согласно статье 2 Закона РСФСР «О милиции» и подпункту 1 пункта 7 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. №1039, возложены на органы внутренних дел.
Как свидетельствует практика, подобные преступления чаще всего имеют криминальный, а не политический характер. В этой связи производство предварительного следствия по уголовным делам о преступлении, предусмотренном статьей 205 УК России, должно быть отнесено к подследственности как следователей органов федеральной службы безопасности, так и органов внутренних дел.
Остаются не урегулированными в правовом отношении вопросы деятельности органов федеральной службы безопасности в сфере борьбы с коррупцией и незаконным оборотом наркотических средств. До настоящего времени отсутствует законодательно закрепленное понятие «коррупция». Неоднократное упоминание слова «коррупция» в различных законодательных актах, тем не менее, не раскрывает признаки коррупционных правонарушений. На уровне федерального законодательства не закреплен перечень коррупционных преступлений, с которыми должны вести борьбу органы федеральной службы безопасности и органы внутренних дел. Необходимо отметить, что в настоящее время даже должностные преступления и взяточничество, которые можно было бы признать как коррупционные, не отнесены ни к прямой, ни к альтернативной подследственности органов федеральной службы безопасности.
В соответствии со статьей 126 УПК РСФСР производство предварительного следствия по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 285 (злоупотребление должностными полномочиями), 286 (превышение должностных полномочий) и 290 – 292 (получение взятки; дача взятки; служебный подлог) Уголовного кодекса Российской Федерации относится к исключительной компетенции органов прокуратуры. Следователями органов федеральной службы безопасности указанные преступления расследуются только в том случае, когда это связано с расследованием ими уголовных дел о преступлениях, отнесенных к их прямой или альтернативной подследственности либо по поручению прокурора.
Многие проблемы, связанные с регулированием деятельности органов федеральной службы безопасности в сфере борьбы с коррупцией должны быть решены путем принятия специального законодательного акта, а также внесения необходимых изменений в статью 126 УПК РСФСР. В борьбе с коррупцией недопустим монополизм какого-либо одного правоохранительного органа. В этой связи расследование коррупционных преступлений должно строиться на альтернативной основе несколькими следственными органами (прокуратуры, МВД, ФСБ).
Аналогичная ситуация складывается и в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств. В соответствии со статьей 41 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» в число организаций противодействующих незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ включена Федеральная служба безопасности, что также согласуется с Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (п. «е» ст. 12).
Вместе с тем, такое преступление, как незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка, пересылка либо сбыт наркотических средств или психотропных средств (статья 228 УК России) также ни к прямой, ни к альтернативной подследственности органов федеральной службы безопасности не отнесено.
Изложенные выше проблемы в правовом регулировании деятельности органов федеральной службы безопасности в большей мере касаются вопросов борьбы с преступностью, однако имеются нерешенные вопросы и в других сферах их деятельности. Например, на органы федеральной службы безопасности возложена обязанность проводить во взаимодействии со Службой внешней разведки Российской Федерации мероприятия по обеспечению безопасности учреждений и граждан Российской Федерации за ее пределами.
Следует отметить, что в настоящее время фактически отсутствует правовой механизм обеспечения выполнения данной нормы. Кроме того, согласно Федеральному закону «О внешней разведке» (п. 7 и 8 ст. 6) на СВР России возложено обеспечение безопасности сотрудников учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, и членов их семей в государстве пребывания, а также командированных за пределы территории Российской Федерации граждан Российской Федерации, имеющих по роду своей деятельности допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, и находящихся с ними членов их семей.
Таким образом, в отличие от ФСБ России на Службу внешней разведки подобные задачи возложены в значительно меньшем объеме. Коллизия норм может быть устранена лишь путем внесения необходимых изменений или дополнений в Федеральный закон «О внешней разведке» либо в Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации».
Имеются проблемы и в плане реализации прав, предоставленных органам федеральной службы безопасности Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», которые в ряде случаев обусловлены отсутствием необходимого правового механизма их использования в целях выполнения возложенных данным Законом на органы федеральной службы безопасности обязанностей.
Например, органам федеральной службы безопасности предоставлено право вносить в государственные органы, администрации предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также в общественные объединения обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности России, совершению преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности.
Эффективность данной нормы находится в прямой зависимости от своевременного и должного реагирования на них соответствующих должностных лиц. Однако Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» не содержит положений, устанавливающих сроки исполнения этих представлений и ответственность должностных лиц за их неисполнение. Как представляется, данную норму необходимо изложить по аналогии с частью 1 статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой установлен порядок реагирования на представление прокурора (принятие в месячный срок конкретных мер по устранению допущенных нарушений, причин и условий, им способствующих, сообщение прокурору о результатах в письменной форме).