Адміністративно-правова характеристика проваджень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно
Термін «процес» давно використовується у науковій лексиці, однак трактується по-різному, тому потребує більш детального розгляду. У словниках слово процес (від лат. processus — «просовування») визначається як:
1) послідовна зміна явищ, станів у розвитку чого-небудь [1];
2) сукупність послідовних дій для досягнення якого-небудь результату [3];
3) послідовна зміна предметів і явищ, що відбувається закономірним порядком [16];
4) хід, перебіг [2].
Результатом процесуальної діяльності уповноважених державних органів є прийняття норм матеріального права — цивільного, кримінального, адміністративного. Класифікація за галузевими ознаками дозволяє виділити конституційні процеси (виборчий, законодавчий), кримінальний, цивільний та адміністративний процеси. Як правило, в науці адміністративного права під адміністративним процесом розуміють владну діяльність органів державної виконавчої влади, яка здійснюється в рамках адміністративно-процесуальної форми і полягає у вирішенні конкретних справ [7, с. 16]. Цю думку розділяють багато вчених адміністративістів як юридичної радянської наукової школи, так і сучасних наукових шкіл України та Російської Федерації [2].
Характеризуючи адміністративно-процесуальну діяльність, Д. Н. Бахрах називає наступні її ознаки: це усвідомлена, цілеспрямована діяльність, яка полягає в реалізації владних повноважень суб’єктами публічної влади, запрограмована на досягнення певного юридичного результату, вирішення індивідуально-конкретної справи [23, с. 300]. Вказана діяльність документується (проміжні та кінцеві підсумки відображено в офіційних документах), набираючи при цьому форм актів, упорядковується детальною регламентацією. В. І. Леушин визначає адміністративний процес як врегульований процесуальними нормами порядок діяльності компетентних державних органів, що полягає в підготовці, прийнятті, документальному закріпленні юридичних рішень загального та індивідуального характеру [8, с. 305]. Більш вузьке тлумачення адміністративного процесу дають І. Б. Коліушко та В. П. Тимощук. Дослідники вважають, що адміністративний процес — це діяльність з метою реалізації тільки матеріальних адміністративно-правових норм [16].
Д. Н. Бахрах виділяє адміністративно-правотворчий, адміністративно-правонадільний і адміністративно-юрисдикційний процеси [2, с. 306]. Адміністративно-правонадільне провадження, яке здійснюється уповноваженими державою органами з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, має за мету досягти певного юридичного результату — виникнення і припинення майнових прав на нерухомість.
У широкому розумінні адміністративний процес — це вся право встановлювальна та правозастосовна діяльність. У вузькому розумінні під адміністративним процесом розглядається тільки юрисдикційна діяльність. Підкреслюючи різницю між поняттями «процес» і «процедура», А. А. Дьомін вказує, що при відсутності спору державний орган діє не в рамках юридичного процесу, а в рамках процедури функціонування цього юрисдикційного органу [46, с. 12]. Наявність адміністративно-процесуальних відносин, на думку зазначеного адміністративіста, можливе тільки при тристоронньому характері відносин: дві сторони і арбітр. В. Ю. Шильник, досліджуючи провадження у справах про адміністративні правопорушення, зазначив, що діяльність уповноважених державних органів, які розглядають адміністративні справи, в юридичній літературі традиційно називають юрисдикцією [9, с.18].
Проблема адміністративного процесу з 60-х років минулого століття і до сьогодні є предметом безперервної дискусії. Вона не отримала вирішення ні в теоретичному, ні в законодавчому, ні в інших аспектах. Хоча, з огляду на прийняття Кодексу адміністративного судочинства України та набуття ним чинності у 2005 р., українські адміністративісти схилились в бік розуміння адміністративного процесу як частини судочинства. Проте і сьогодні існують різні тлумачення основних категорій адміністративного права: адміністративний процес, адміністративна процедура, адміністративне провадження [4].
Лінія розмежування процесу та матеріальної процедури проведена ще в 1975 р. С. С. Алексєєвим. Юридичний процес ним розумівся не просто як процедура, юридичні відносини, що тривають у часі, а особлива процедура, що є вираженням специфічних режимів застосування права. Саме застосування, у разі необхідності, надає можливості розвитку, певних процедур у процес. Деталізація інших (безпосередніх) способів реалізації норм права не приведе до такого результату.
У радянські часи в ході розроблення поняття адміністративного процесу було взято за основу забезпечення законності в діяльності органів державного управління шляхом впорядкування нормами права їх владних дій і визначення процедури подібних дій при зв’язках влади з громадянином. Тому О. Ю. Луньов відзначав, що під адміністративним процесом варто розуміти порядок діяльності всіх органів державного управління щодо здійснення їх компетенції, порядок вирішення всіх справ, що виникають в процесі управління, і застосування норм матеріального адміністративного права[1, с. 27]. Науковець писав: «Широке коло питань, за допомогою яких вирішуються завдання щодо поліпшення роботи органів державного управління, входить у поняття адміністративного процесу» [9, с. 21]. Проте було б неправильно вважати, що процес виконавчо-розпорядчої діяльності — це і є адміністративний процес. Одного бажання забезпечити режим законності за допомогою процесуальних засобів в діяльності адміністративного апарату недостатньо для того, щоб зазначену діяльність назвати процесуальною. Таким шляхом зміцнити законність неможливо: якщо є причини порушувати матеріальне право, то навряд чи що-небудь зможе перешкодити порушенню і процесуальних норм.
Відомо, що у традиційному юридичному трактуванні поняття «процес», як правило, ототожнюється з діяльністю судових органів щодо розгляду і вирішення конкретних кримінальних, цивільних, трудових та інших справ (кримінальний і цивільний процеси). Проте в подібному розумінні процес зводиться лише до правоохоронної діяльності, що становить основний зміст функцій правосуддя.
Для граматичного тлумачення понять «процес» та «процедура» необхідно звернутись до тлумачного словника української мови, який визначає процедуру як офіційно встановлену послідовність дій для здійснення або виконання чогось, а процес як сукупність послідовних дій для досягнення якогось результату [7, с. 240].
Деякі автори вважають провадження різновидом процесу, а саме провадження відносять до процедур [2, с. 5]. Інші вчені прямо заявляють, що процес — це нормативно закріплений порядок здійснення юридично значущих дій [4, с. 37]. Треті підкреслюють близькість термінів «процес» і «процедура», використовуючи їх як синоніми [2, с.17]. Немає принципової різниці в застосуванні понять «діяльність» і «порядок здійснення діяльності» і в тих випадках, коли процес пов’язують з право застосовною діяльністю, пов’язаною із застосуванням засобів державного примусу [4, с. 39 — 40].
Одні вчені-адміністративісти (Д. Н. Бахрах, Е. Н. Ренов) розглядають процес і провадження як діяльність [21, с. 5 — 6], інші процес і провадження трактують як порядок здійснення діяльності [8, с. 23 —24] або ж процес — як діяльність, а провадження — як порядок її здійснення. Ю. А. Тихомиров висловлює думку про те, що процедурою є нормативно встановлений порядок дій органів державної влади [16, с. 721] .
Результатом різного розуміння адміністративно-процесуальної діяльності, на думку Ю. М. Козлова, є видання ненормативних (індивідуальних) правових актів, за допомогою яких адміністративно-правові норми застосовуються до конкретних обставин або осіб [10, с. 391].
Слід відзначити, що завдяки цій позиції результатом реєстраційної діяльності стосовно речових прав на нерухомість та обмежень прав на неї виступає внесення запису про право, його обмеження (обтяження) в Єдиний державний реєстр прав на нерухоме майно, що є одним із видів визначеного Ю. М. Козловим ненормативного індивідуального акта, оскільки правові наслідки його прийняття мають публічний характер, тому що поширюються на невизначене коло осіб, не маючи при цьому нормативного характеру.
У правознавстві до адміністративно-процесуальної діяльності відносять:
— адміністративно-процедурну діяльність;
— адміністративно-юрисдикційну діяльність.
Предметом адміністративно-юрисдикційної діяльності є адміністративні спори. Вирішення адміністративно-правового спору базується на правовій оцінці його сторін. Важлива особливість адміністративно-юрисдикційної діяльності — це можливість застосування міри адміністративної відповідальності до винної сторони адміністративно—правового спору.
Предметом адміністративно-процедурної діяльності є конкретні справи безспірного характеру. Залежно від необхідності правової оцінки дій тієї чи іншої особи серед адміністративних процедур можна виділити:
1) адміністративні процедури, які вимагають правової оцінки дій тієї або іншої особи (наприклад, реєстрація права власності на об’єкт нерухомості, видача ліцензій, дозволів чи сертифікатів);
2) адміністративні процедури, які не вимагають правової оцінки дій тієї або іншої особи (наприклад, підготовка правових актів управління);
До адміністративно-процедурної діяльності відносяться:
- ліцензійне провадження (видача ліцензій);
- дозвільне провадження (вирішення питань дозволів на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї);
- правотворче провадження (провадження з прийняття нормативно-правових і ненормативно-правових актів управління);
- реєстраційне провадження.
Ліцензійне, дозвільне і реєстраційне провадження порушуються не інакше як за заявами фізичних та юридичних осіб і направлені на реалізацію їх цивільних прав та задоволення охоронюваних законом інтересів.