Систематизація процедур державного контролю у сфері господарської діяльності та виділення стадій контролю
При характеристиці державного контролю у сфері господарської діяльності як процесуальної форми діяльності органів держави, при визначенні його місця в структурі адміністративного процесу як окремого самостійного провадження, неодмінно потребує характеристики і його зміст. Зважаючи на достатній ступінь вивчення питань структури адміністративного процесу у вітчизняній науковій літературі, доцільно зупинитися лише на констатації окремих положень, які відповідають меті і завданнями дисертаційного дослідження.
У вітчизняних та зарубіжних наукових дослідженнях із питань адміністративного процесу неодноразово згадувалося поняття “адміністративна процедура”, розглядалось її співвідношення з адміністративним процесом і адміністративно-процесуальним провадженням. Розвиваючи позицію О.В. Кузьменко, сформовану в результаті аналізу поглядів учених з відповідного питання, слід зазначити, що адміністративна процедура становить встановлений адміністративно-процесуальними нормами порядок діяльності уповноважених суб’єктів щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ [8, с. 173 – 174].
С.М. Махіна, розглядаючи співвідношення таких взаємопов’язаних понять як “процес”, “провадження” та “процедура”, зазначає таке: “1) процедура – первинний елемент процесу; 2) сукупність деяких однопорядкових процедур утворюють провадження; 3) процес – сукупність самостійних окремих процедур та процедур, які у своїй сукупності утворюють провадження” [6, с. 11].
Розмежовувати процес і процедуру не уявляється за доцільне. Із цього приводу Ю.П. Битяк і В.В. Зуй іще в 1999 р. у навчальному посібнику з адміністративного права (Загальна частина) зазначали, що адміністративний процес – це відповідна процедура, що відбувається в рамках, встановлених процесуальними правовими нормами, а їх сукупність становить провадження. Сукупність різних видів проваджень становить, в свою чергу, сам адміністративний процес [4, с.165].
У сучасних дослідженнях з адміністративного права сутність стадії розглядають невідривно від процесу управління. При цьому єдиного підходу щодо виділення стадій управління поки що наукою адміністративного права та теорією управління не вироблено [9]. Д.В. Лученко, узагальнюючи положення, викладені науковцями щодо стадій управлінської діяльності, зазначав, що в усіх класифікаціях стадія контролю за виконанням управлінського рішення знаходиться на останньому місці [9, с.80]. Отже, контроль доцільно розглядати як стадію управлінської діяльності. При цьому така стадія посідає останнє місце серед інших стадій управлінської діяльності. Що стосується державно-управлінського впливу на господарську діяльність, слід зазначити, що його правовою формою постає державне управління господарською діяльністю. Однак, у сучасній доктрині адміністративного права панує думка про те, що державне регулювання є більш широким поняттям, ніж державне управління, оскільки охоплює більш широку сферу діяльності держави. Державне регулювання створює умови для діяльності суб’єктів та об’єктів управління у напрямі, який є бажаним для держави і за яким відбуватиметься розвиток системи управління в цілому. Причому державне рулювання передбачає декілька варіантів майбутньої діяльності керованих об’єктів, створюючи можливість діяти найбільш ефективно [1, с.82-83].
Саме такий підхід до доктринального тлумачення терміна “державне регулювання” як широкого за змістом і гнучкого, всеосяжного за сутністю явища дозволяє зазначити, що стосовно господарської діяльності держава здійснює саме регулюючий вплив як найбільш гнучкий і той, що дозволяє системно охопити усі сторони розвитку господарських відносин, у межах яких суб’єкти господарювання діють. При цьому постає доцільним формування гнучких механізмів правового впливу на господарську діяльність, зменшення сфери застосування імперативних заходів впливу та поширенням диспозитивного методу регулювання. Зазначене повною мірою стосується і державного контролю у сфері господарської діяльності, який, будучи кінцевою стадією державного регулювання господарської діяльності, складається з низки процедур. Ці контрольні процедури у певному поєднанні становлять окремі структурні елементи контрольного провадження, і кожен із них має власну локальну мету та виконує проміжні завдання, але у межах загальних мети та завдань усього контрольного провадження, що здійснюється стосовно сфери господарської діяльності. До таких елементів, розташованих у порядку зменшення ступеня узагальненості, віднесено стадії та етапи контрольної діяльності, контрольні дії та процедури контролю.
Саме через ці елементи провадження розкривається диференціація правового регулювання, метою чого є встановлення додаткових гарантій прав учасників процесу і з’ясування істини у справі [9].
Існування стадій контрольної діяльності вказує на циклічний її характер: певні операції та дії контрольного провадження періодично повторюються у часі і послідовно змінюють одна одну. Їх сукупна структура відображує якісний розвиток контрольного провадження у просторі і насамперед у часі. Стадії контрольної діяльності – це зумовлені логікою процесуальної діяльності відносно самостійні процесуальні операції, які послідовно змінюють одна одну й об’єднані найближчою метою провадження.
Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, зміст яких не повторюється в інших видах. Саме тому через стадії, їх аналіз характеризується адміністративне провадження. Тобто розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню здебільшого означає проаналізувати кожну із його стадій.
У найбільш узагальненому вигляді стадія, як самостійний елемент юридичного процесу, являє собою частину визначеної у часі структури, яка складається з об’єктивної логічної послідовності здійснення визначеного числа процедур із прийняття процесуального акта допоміжного або основного призначення. Стадія є визначеною у часі формою, яка сповнена відповідним функціональним змістом, тобто тими вимогами, які пред’являються до учасників процесу та їхніх дій з метою досягнення останніми матеріально-правового результату, передбаченого правовою нормою [2, с. 28 – 29].
Чіткому відмежуванню стадій однієї від іншої, а самих стадій від етапів та процедур, сприяє визначення критеріїв розмежування таких структурних елементів. Автономність стадій контрольного процесу забезпечується через дотримання низки умов.
1. Поряд із загальними завданнями, що властиві контрольному процесу в цілому, кожна окрема стадія повинна характеризуватися своїми, особистими завданнями, які відрізняються від завдань інших стадій. Невиконання цих завдань перешкоджає подальшому нормальному продовженню процесу.
2. Необхідно, щоб стадія була неминучою, об’єктивно обумовленою у даному процесі. Положення та повноваження суб’єктів на кожній самостійній стадії мають відрізнятися від положень та повноважень суб’єктного складу інших стадій. Кожна наступна стадія є контрольною стосовно попередньої.
3. Кожна самостійна стадія повинна являти собою сукупність процесуальних дій та відносин, установлених законом, завершуватися прийняттям рішення та закріплюватися у відповідному правовому акті.
4. На окремих стадіях контрольного процесу діють різні режимні характеристики: принципи контрольної діяльності, контрольно-процесуальні гарантії, способи та методи контролю [8].
Слід зазначити, що стадії одних контрольних проваджень стосовно господарської діяльності у нормативному порядку зафіксовані, інших — не зафіксовані. Якщо законодавець не визнав за доцільне здійснити нормативну фіксацію стадій, то їх виділення є специфічним результатом узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. У цьому випадку вирішення питання про стадію залежить не тільки від характеру адміністративного провадження чи процедури і ступеня їх урегульованості адміністративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого дослідника [7, с. 375].
О.Ф. Андрійко [1, с. 99] до основних стадій контрольного провадження зараховує:
- вибір об’єкта, визначення мети і прийомів контролю; визначення кола контролюючих суб’єктів, що будуть брати участь у здійсненні перевірки та узгодженні їхніх дій;
- прийняття рішення про проведення контролю, з остаточним визначенням органів, що будуть задіяні при проведенні контрольних перевірок;
- ознайомлення з інформацією про об’єкт контролю, повідомлення про час його проведення;
- прийняття рішення за результатами контролю, інформування про фактичний стан об’єкта контролю відповідних органів, підготовка пропозицій та рекомендацій;
- виконання рішень, прийнятих за результатами перевірки.
Зазначена позиція досить повно характеризує контрольне провадження, проте перша з наведених стадій, як уявляється, описує дії, які слід виконати на першій стадії нормотворчого провадження (підготовка проекту нормативного акта з питань здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності); відсутня стадія, на якій безпосередньо досліджується стан предмета контролю.
Як зазначає О.В. Кузьменко [8, с. 381], узагальнено у структурі контрольних проваджень можна виділити три стадії: а) інформаційна стадія; б) аналітична стадія; в) стадія коригування. Втім, у Законі № 877 багато уваги приділено питанням підготовки до проведення перевірки, а згідно з наведеною структурою, вони знаходяться за межами контрольного провадження.
Необхідно зазначити, що у процесуальній юридичній науці окремо виділяються стадії логічної послідовності (вивчення та узагальнення фактичних обставин справи, їх юридична кваліфікація та винесення рішення у справі), стадії функціонального призначення (які проявляються в конкретних видах процесу, коли враховуються безпосередня функція того або іншого етапу, коло суб’єктів, які беруть у ньому участь та їх повноваження) [16, с. 115] та стадії організації процесу контролю (підготовку до перевірки, проведення перевірки, розгляд матеріалів контролю та прийняття необхідних заходів).