Теоретичні основи адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України
Аналіз практики функціонування органів державної влади в Україні виявив ряд суттєвих факторів, що заважають ефективному їх функціонуванню. На думку де-яких вчених, важливіші з них полягають в наступному. По-перше, після прийняття Конституції України, не було прийнято дієвих заходів по зміні змісту органів державної влади, переводу їх на принципово нові основи функціонування.
По-друге, немає детальної прогностичної проробки нових проблем управлінського процесу стосовно змін, що відбулись в державі. Однозначного розуміння системи органів державної влади, окремих гілок влади та окремих органів державної влади в практиці та законодавстві не склалось.
По-третє, не зовсім вирішено питання і про структурно-функціональне представлення органів державної влади. Воно ж прямо впливає на розмежування предметів ведення у системі органів державної влади [2].
Конституція України чітко виділяє не конкретні гілки влади, а конкретні її суб’єкти – державні органи та їх системи, що не охоплює вичерпно всіх існуючих видів державних органів. Доктирина «поділу влади» в основному побудована на узагальненнях, найбільш типових функціях державної влади, тоді як реальна система органів держави обумовлюється не тільки цим фактором, а й змістом конкретних функції і компетенції відповідно до потреб організації державного та суспільного життя країни.
Професор В.Б. Авер’янов наголошує, що розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб'єктною (інституційною) ознаками. У першому випадку розподіл влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотворення, правозастосування і правосуддя. В другому — означає організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні види) з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями.
Тому закономірно, що пріоритетним у змісті Конституції є чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб'єктів (інституцій) — державних органів та їх систем. Особливо якщо враховувати, що "класична" тріада гілок влади — законодавчої, виконавчої і судової — не охоплює вичерпно всіх існуючих видів державних органів [5].
Як зазначає доктор юридичних наук Т.О. Проценко, органи виконавчої влади посідають одне з головних місць у системі державної влади України. Саме вони відповідно до Конституції і законів України забезпечують здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, розробляють і реалізовують загальнодержавні та регіональні програми соціально-економічного, культурного розвитку, інші цільові програми, вживають заходів щодо забезпечення конституційних прав і свобод людини та громадянина, створення оптимальних умов для гармонійного розвитку особистості. Це далеко не повний перелік лише основних напрямів діяльності органів виконавчої влади у центрі та на місцях [2].
На думку професора В.Б. Авер’янова, сфера виконавчої влади визначається тим, що:
1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, які збігаються з власне державно-управлінською діяльністю (тобто державним управлінням), значне місце посідають ті напрями, в яких відсутні характерні ознаки поняття «державне управління». Крім зазначених вище прикладів «неуправлінської частини» діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади також слід обов'язково виходити з його конкретного змісту, а точніше, зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень — на предмет з'ясування їх управлінської чи неуправлінської спрямованості;
2) у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ля діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами — адже повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування та іншим недержавним інституціям [6].
У системі центральних органів виконавчої влади головним органом із забезпечення реалізації державної політики у сфері зайнятості та трудової міграції, соціального захисту населення, загальнообов'язкового державного соціального страхування, соціально-трудових відносин та здійснення нагляду за додержанням законодавства про працю, розвитку соціального діалогу є Міністерство праці та соціальної політики України. Зазначене Міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України [3].
У структурі Міністерства праці та соціальної політики України функціонує державна служба зайнятості України. Візповідно до п. 3 Положення про Міністерство праці та соціальної політики України одним з основних завдань міністерства є керівництво діяльністю державної служби зайнятості [2]. Серед основних завдань ДСЗУ визначена реалізація у межах своєї компетенції державної політики щодо забезпечення зайнятості населення та соціального захисту від безробіття [3].
Як зазначає професор С.Г. Стеценко, згідно з Концепцією адміністративної реформи, а також керуючись Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади», Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади. Самостійно вони не є центральними органами виконавчої влади, але згадування про них саме в цьому розрізі є достатньою мірою обґрунтованим.
Урядові органи державного управління здійснюють:
- управління окремими підгалузями або сферами діяльності;
- контрольно-наглядові функції;
- регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб [9].
Проведений аналіз положень Закону України «Про зайнятість населення» та Положення про державну службу зайнятості, дозволяє зробити висновок, що ДСЗУ відповідає наведеним професором С.Г. Стеценком ознакам урядового органу державного управління. Це виявляється в тому, що ДСЗУ здійснює:
- реалізацію державної політики зайнятості населення, професійної орієнтації, підготовки і перепідготовки, працевлаштування та соціальної підтримки тимчасово не працюючих громадян (ч. 1 ст. 18) [1];
- контроль за виконанням законодавства про зайнятість підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності і господарювання, фермерами та іншими роботодавцями (ч. 4 ст. 18) [9];
- регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб виражені у тому, що роботодавці мають право на використання праці іноземців та осіб без громадянства на умовах трудового договору лише за наявності виданого роботодавцю державною службою зайнятості дозволу на використання праці іноземців та осіб без громадянства, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (ч. 2 ст. 8) [1].
Варто наголосити, що коло органів виконавчої влади, які мають повноваження у сфері регулювання зайнятості, не обмежується міністерством праці та соціальної політики України. Окремі управлінські повноваження мають центральні органи виконавчої влади, інспекції, державні комітети, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, громадськість. Так, згідно ст.14 Закону України “Про зайнятість населення” [9] з метою сприяння зайнятості населення, задоволення потреб громадян у праці Кабінетом Міністрів України і місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування розробляються річні та довгострокові державна і територіальні програми зайнятості населення. Статтею 18 вказаного Закону визначено, що суб’єктами забезпечення державної політики зайнятості населення, професійної орієнтації, підготовки і перепідготовки, працевлаштування та соціальної підтримки тимчасово не працюючих громадян у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України, є державна служба зайнятості, діяльність якої здійснюється під керівництвом Міністерства праці та соціальної політики України, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.
Разом з тим, обсяг повноважень, якими наділена ДСЗУ на підставі чинного законодавства, дає підставу виокремии її серед інших державних органів управління в сфері регулювання зайнятості.
Наприклад, для реалізації своїх функцій державна служба зайнятості наділена повноваженнями державно-владного характеру, тобто одержує від держави право здійснювати розпорядчу функцію. При цьому вона діє від імені держави і з метою реалізації державної політики у сфері зайнятості та соціального захисту від безробіття, застосовує заходи як переконання, так і державного примусу.
Виходячи з викладеного, вважаємо, що необхідність подальшого дослідження адміністративно-правового статусу ДСЗУ ґрунтується на підставі того, що ДСЗУ є структурним підрозділом Мінпраці України та провідним органом з питань формування і реалізації державної соціальної політики, а також враховуючи інші повноваження.
Для вирішення проблеми адміністративно-правового статусу ДСЗУ в процесі реалізації державної політики щодо забезпечення зайнятості населення та соціального захисту від безробіття необхідно з’ясувати сутність правового статусу. Питання правового статусу особистості детально було розглянуто теоретиками права, у зв’язку з цим вважаємо, що доцільним є обґрунтування особливостей правового статусу ДСЗУ як органу виконавчої влади – юридичної особи, так як вченими найбільш розглядався правовий статус фізичної особи.