Згідно з положеннями Закону “Про звернення громадян” [1], скарга є зверненням з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб. Тобто оскарження дій органів і посадових осіб органів контролю слід, перш за все, зараховувати до відновлювальних гарантій прав суб’єктів господарювання.
Таким чином, юридичні гарантії підконтрольних суб’єктів поділяються на:
превентивні;
припинення;
відновлювальні;
каральні.
До превентивних юридичних гарантій законності віднесено: закріплення періодичності проведення контролю; планування контрольних дій; встановлення виключного переліку підстав проведення позапланових заходів контролю; легітимація контролю (документальне оформлення); реалізація контрольних повноважень у межах, встановлених законом; дотримання процедур здійснення контрольних дій та відповідних строків.
У Законі № 877 зазначається, залежно від ступеня прийнятного ризику від здійснення господарської діяльності суб’єкти господарювання поділяються на три групи: з високим, середнім та незначним – залежно від яких і визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю. Критерії зарахування суб’єктів господарювання до таких груп та періодичність проведення перевірок встановлюється КМ України за поданням органу державного контролю.
З метою забезпечення якнайповнішої реалізації юридичних гарантій законності щодо підконтрольних суб’єктів щодо періодичності проведення перевірок суб’єктів господарювання доцільним є обмеження кількості таких перевірок, поділ всіх підконтрольних суб’єктів господарювання на три встановлені групи ризику та закріплення єдиної періодичності перевірок у межах кожної з них із закріпленням загальної гарантії “не частіше одного разу на рік”, як це було і є відображеним у численних Указах Президента України [4].
Порядок планування перевірок розкрито в Законі № 877. Згідно з положеннями ст. 5, планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного контролю до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
За відсутності оприлюднення зазначеної інформації наведена гарантія позбавляється змісту, адже її реалізація неможлива без дотримання принципу гласності, який вимагає нормативної регламентації порядку оприлюднення відповідних планів аналогічно тому, як оприлюднюються критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного контролю, звіти про виконання річного плану (квартальних планів) державного контролю суб’єктів господарювання за попередній рік.
Керуючись положеннями “Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” [11], частинами 1, 3, абзацем 4 та 8 ч. 2 ст. 5 Закону № 877, ч. 4 ст. 5 Указу Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності”, іншими підзаконними нормативно-правовими актами, які визначають критерії поділу суб’єктів господарювання за групами ризику від господарської діяльності та визначення періодичності проведення перевірок, доцільно нормативно закріпити положення щодо: а) формування центральними органами державного контролю звідного плану проведення перевірок суб’єктів господарювання раз на 5 років; б) розміщення його в мережі Інтернет до 1 грудня останнього року перед початком виконання запланованих заходів; в) там же передбачити можливість поміщення звітних даних щодо виконання плану. Також, з метою зменшення кількості перевірок на одного суб’єкта господарювання, потребує поширення практика проведення державними органами спільних перевірок, створення єдиної інформаційної системи, що міститиме відомості про періодичність та результати проведених перевірок.
Очікуваним результатом цього буде розвиток принципу гласності у відносинах між контролюючими органами і суб’єктами господарювання; сприяння розвитку консультаційно-роз’яснювальної роботи органів контролю; розвиток процесів самоконтролю та соціального контролю – надасть змогу перевірки ділової репутації суб’єкта господарювання до вступу з ним у господарські правовідносини.
Виключний перелік підстав для проведення позапланових перевірок у загальному вигляді встановлений ст. 6 Закону № 877. Такими є:
1) письмова заява суб’єкта господарювання;
2) виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності, поданих суб’єктом господарювання;
3) перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
4) звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства;
5) неподання у встановлений термін документів обов’язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
Практична реалізація закріпленого у ст. 3 Закону № 877 принципу державного контролю у сфері господарської діяльності (наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного контролю) потребує наведення вичерпного переліку підстав для проведення позапланових перевірок суб’єктів господарської діяльності саме у цьому законі. Адже, як зазначено у його преамбулі: “Цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності…” – це по-перше.
По-друге, враховуючи практику органів ДПС щодо підготовки проведення позапланових перевірок виключно на підставі рішення суду (при цьому на другорядність положень ст. 111 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” стосовно Законом № 877), доцільним є закріплення в Законі № 877 положення, згідно з яким, позапланові перевірки суб’єктів господарювання проводимуться виключно на підставі рішення адміністративного суду.
Крім іншого, до проведення перевірки готується відповідний наказ про її проведення. Обов’язковість його надання встановлена Законом України “Про державну податкову службу в Україні” у разі проведення позапланових перевірок.
Окремі особливості організації проведення позапланових перевірок заслуговують на позитивну оцінку як гарантування прав суб’єктів господарювання. Так, позапланові перевірки дотримання податкового законодавства проводяться лише на підставі рішення суду. Складовою цієї гарантії є повідомлення суб’єкта господарювання за три робочі дні про розгляд відповідного питання судом з метою надання його представникам можливості прийняти участь у його розгляді. Але, слід зазначити, що при проведенні податкових перевірок раціональніше було б надавати таке рішення суду, а не наказ керівника податкового органу, що вимагає відповідного нормативного закріплення.
Особливості переліку і змісту документів для проведення перевірок суб’єктів господарювання з питань дотримання законодавства з питань економічної конкуренції встановлено відповідним Положенням [11]. Для проведення такої перевірки потрібні такі документи:
1) наказ (розпорядження) про проведення перевірки та створення Комісії;
2) план проведення перевірки;
3) доручення Голови Комітету, державного уповноваженого Комітету, голови відділення про делегування відповідних повноважень щодо проведення перевірки.
Наступним документом для проведення планових перевірок є повідомлення про проведення перевірки. Закон № 877 встановлює обов’язковість письмового повідомлення суб’єкта господарювання про проведення планової перевірки заходу не пізніше як за десять днів до дня її проведення. Закон також визначає зміст такого повідомлення, а також спосіб його здійснення: рекомендованим листом; телефонограмою; вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб’єкта господарювання під розписку.
Щодо змісту повідомлення, то при обговоренні проекту Закону № 877 окремі громадські діячі пропонували щоб повідомленя про проведення перевірки відповідало змісту повістки, закріпленому в цивільно-процесуальному законодавстві [15, с. 12 – 13].
Така пропозиція має свій сенс, але якщо розібратись із питаннями, які таким чином мали б вирішитися, то все зводиться до надання суб’єкту господарювання переліку контрольних питань, якими обмежується предмет перевірки, що ще раз підкреслює необхідність його підготовки та надання на адресу підконтрольного суб’єкта перед проведенням перевірки. За доцільне вбачається у повідомлені про проведення перевірки наводити такий перелік питань.
Пред’явлення представникам суб’єкта господарювання документів на проведення перевірки, надання їх копій, реєстрація в журналі перевірок. Перед проведенням перевірки представники органу державного контролю зобов’язані пред’явити: направлення на проведення перевірки та службові посвідчення; наказ начальника органу ДПС про проведення позапланової перевірки; наказ про проведення перевірки та створення Комісії, план проведення перевірки, доручення про делегування повноважень щодо проведення перевірки (органи АМК).
Перед проведенням перевірки представникам суб’єкта господарювання надається копія направлення на проведення перевірки. Про проведення перевірки робиться відповідний запис у Журналі реєстрації перевірок.
Положення ч. 4. ст. 4 Закону № 877, згідно з яким орган державного контролю не може здійснювати контроль у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення контролю у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час його здійснення, є прямою реалізацією конституційної норми, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.