Із цього приводу доцільно згадати правове регулювання діяльності органів із захисту прав споживачів. Так, згідно із Законом України “Про захист прав споживачів”, його здійснює спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів. Виходячи із цієї норми, зазначене є вказівкою на предмет компетенції державного органу, а не на конкретний орган. Повноваження щодо захисту прав споживачів прямо закріплені за Державним комітетом України з питань технічного регулювання та споживчої політики у п. 3 відповідного Положення, затвердженого Указом Президента України [11]. З іншого боку, повноваження під час проведення перевірок із питань захисту прав споживачів закріплено Положенням, Законом “Про захист прав споживачів” та Декретом Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”. При цьому останні два за одні й ті й самі правопорушення встановлюють різні суми штрафів, вартість зразків для проведення експертизи останній відносить на витрати підприємців тощо.
Крім того, Закон № 877 не наводить переліку органів, які мають право на проведення перевірок суб’єктів господарювання, а лише зазначає сфери, на які не поширюється його дія. З метою посилення його функціонального призначення об’єктивно є необхідним наведення такого переліку саме у цьому Законі (виходячи з його предметної спрямованості, місця закону в системі законодавства, положень ст. 19 Конституції), а не в роз’яснювальному листі Державного комiтета України з питань регуляторної полiтики та пiдприємництва [13] чи в іншому документі.
Строк проведення перевірок. За загальним правилом, встановленим Законом № 877, строк проведення планових перевірок не може перевищувати 15 робочих днів, а для суб’єктів малого підприємництва – 5 робочих днів. Строк проведення позапланових перевірок не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва – 2 робочих днів.
Особливості наведених строків закріплено Законом № 509. Згідно з положеннями ст. 111, тривалість планової виїзної перевірки не повинна перевищувати 20 робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва – 10 робочих днів; позапланової виїзної перевірки – 10 робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва – 5 робочих днів.
Досить сумнівним є використання у ч. 5 ст. 5 та ч. 4 ст.6 Закону № 877 формулювання “якщо інше не передбачено законом” в аспекті абз. 1 п. 2 ч. 2 ст. 22 цього ж Закону (“подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законів України у відповідність із цим Законом”), яке якщо не є порушенням, то межує з порушенням вимог законності до змісту правотворчої діяльності [15, с. 714].
Аналогічним чином (у світлі положень Закону № 877, які не допускають продовження строків проведення планових чи позапланових перевірок) слід оцінювати положення ст. 111 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, що передбачає подовження термінів проведення планової виїзної перевірки додатково ще на 10 робочих днів, а стосовно суб’єктів малого підприємництва – 5 робочих днів; позапланової виїзної перевірки – ще на 5 робочих днів, а стосовно суб’єктів малого підприємництва – 2 робочі дні.
Норми Інструкції з організації роботи органів державного пожежного нагляду [4] та Положення про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції [11], які зазначають, що строки проведення перевірок визначаються індивідуально, виходячи з характеристики об’єкта, потребують конкретизації з метою реального гарантування прав суб’єктам господарювання.
Керуючись положеннями ст. 10 Закону № 877, суб’єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного контролю до проведення перевірки, якщо:
він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного контролю, передбачених законом;
посадова особа органу державного контролю не пред’явила свого службового посвідчення;
посадова особа органу державного контролю не надала копії направлення на перевірку, або якщо його зміст не відповідає вимогам Закону;
посадова особа контролюючого органу відмовилася від підпису в Журналі реєстрації перевірок [13].
Щодо періодичності одразу ж слід зазначити, що вона передбачена не законом, а підзаконним нормативно-правовим актом – постановою КМ України (ч. 2 ст. 5 Закону № 877), що вимагає внесення відповідних змін до тексту ст. 10 Закону № 877.
Юридичні гарантії відновлення для підконтрольних суб’єктів полягають в:
1) одержанні та ознайомленні з актами державного контролю;
2) оскарженні незаконних дій та рішень органів контролю та їх посадових осіб;
3) відшкодуванні збитків суб’єктам господарювання, спричинених незаконними діями органів державного контролю та їх посадовими особами;
4) проведенні відбору зразків та експертиз за рахунок органу державного контролю;
Право на одержання та ознайомлення з актами державного контролю розкрито у ст. 7 Закону і полягає в тому, що в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами контролюючого органу, які здійснювали захід, та суб’єктом господарювання, один із яких вручається суб’єкту господарювання.
Зазначене право є передумовою для оскарження незаконних дій представників контролюючого органу за наслідками проведення перевірки, оскільки передбачає можливість подання зауважень до акта перевірки, які стають його невід’ємною частиною і повинні враховуватися під час прийняття рішення про застосування заходів впливу за наслідками проведення перевірки.
Право на оскарження незаконних дій та рішень органів контролю та їх посадових осіб закріплено за суб’єктами господарювання ст. 10 Закону № 877.
Зазначене право в структурі адміністративного процесу та в окремих його провадженнях виділяється як самостійна (факультативна) стадія [8, с. 133 – 134] та одночасно є одним із самостійних проваджень в системі адміністративного процесу [3, с. 190 – 191]. Оскарження незаконних дій посадових осіб контролюючих органів, будучи складовою самостійного адміністративно-процесуального провадження, одночасно є однією із провідних юридичних гарантій дотримання прав підконтрольних осіб – суб’єктів господарювання у процесі здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності.
У Конституції України (ст. 40) зазначено про право усіх направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Своє продовження це право отримало в Законі України “Про звернення громадян” [3], який закріпив три види звернень громадян – пропозиції заяви та скарги. Подання скарг у порядку, передбаченому цим законом, є адміністративним порядком оскарження.
Стаття 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Нормативними актами, що регламентують зазначені відносини, є Кодекс адміністративного судочинства України [6], стаття 17 якого компетенцію адміністративних судів поширює на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Оскарження дій контролюючих органів та їх посадових осіб у зазначеному порядку є судовим порядком оскарження, та Господарський процесуальний кодекс України [4].
Право на оскарження незаконних дій органів державного контролю у сфері господарської діяльності та його посадових осіб може виникати не лише за наслідками проведення перевірок, але й у процесі їх ведення. У зв’язку з цим можна виділити скарги на окремі процесуальні дії (оскарження результатів експертизи – ст.18 Закону № 877), що чиняться під час контролю, та заходи реагування, що застосовуються за результатами перевірок (Оскарження рішень органів державного нагляду – ст. 21 Закону № 877). Загальною матеріально-правовою підставою для цього є порушення прав суб’єктів господарської діяльності при здійсненні державними органами контрольних функцій.
За загальним правилом в адміністративному порядку оскарженими можуть бути рішення та дії у сфері управлінської діяльності (у тому числі реалізації контрольних повноважень органами державної влади), внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (суб’єкта господарювання); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов’язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Відповідна скарга може бути як індивідуальною, так і колективною, усною чи письмовою, надісланою поштою або переданою громадянином органу або посадовій особі вищого рівня особисто чи через уповноважену особу протягом 1 місяця. До скарги додаються наявні у громадянина рішення або копії рішень, які приймалися за його зверненням раніше, а також інші документи, необхідні для розгляду скарги, які після її розгляду повертаються громадянину. Такі звернення розглядаються безкоштовно у термін від 15 до 45 днів [14.
Особливості подання та розгляду скарг платників податків встановлені Положенням про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженим наказом Державної податкової адміністрації України № 29 [11]. Згідно з його приписами оскарженню підлягають: