“Гарантія” – від французького “garantie” означає “забезпечувати”. Юридичний енциклопедичний словник визначає гарантію як один із засобів забезпечення використання зобов’язань, що застосовується тільки у відносинах між органами та організаціями . Гарантія означає також запоруку, умову, яка забезпечує будь-що [6, с. 111].
Із процесуальної точки зору поняття “гарантія” набуває значення необхідної умови для здійснення будь-якої дії. Теорією права визначено, що під гарантією розуміється система умов, засобів і способів, які забезпечують усім і кожному рівні правові можливості для виявлення, набуття та реалізації своїх прав та свобод [18, с. 80]. Адміністративне право покладає на гарантії додаткове значення – гарантоване забезпечення ефективності, дієвості виконання законів, інструменту захисту інтересів колективу та кожної окремої людини від незаконних дій.
Юридичні гарантії у сукупності із суб’єктивним правом у системі правового регулювання формують диспозитивну модель правового регулювання, в основу якої покладено принцип “дозволено все, окрім забороненого” [7, с. 478 – 483]. Особливого значення юридичні гарантії набувають у відносинах із контролюючими органами, особливо в аспекті захисту від службових зловживань їх посадових осіб.
У правовій літературі поняття гарантій тісно пов’язується із законністю через використання формулювання “гарантії законності”.
Законність — це суспільно-політичний режим, що полягає у пануванні права і закону в суспільному житті, неухильному здійсненні розпоряджень правових норм всіма учасниками суспільних стосунків, послідовній боротьбі з правопорушеннями і свавіллям у діяльності посадових осіб, у забезпеченні порядку й організованості в суспільстві [8].
Законність за своєю внутрішньою структурою включає в себе певний набір елементів:
1) нормативний – джерела законодавства, які відповідають праву;
2) поведінковий – відповідність юридичної практики нормам законодавства;
3) контрольно-наглядовий – контроль і нагляд за точним та одноманітним виконанням норм права;
4) відшкодувальний – відповідальність за порушення норм законодавства.
Законність – явище багатоаспектне і може бути принципом або методом діяльності, правового режиму. При цьому, законність як метод і законність як принцип формують законність як режим.
Згідно зі ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Враховуючи, що контроль є діяльністю органів влади та їх посадових осіб, слід звернути увагу на законність як метод діяльності, який означає, що:
1) органи держави і посадові особи при здійсненні своєї діяльності, розробляючи і приймаючи рішення, спираються на принципи й вимоги законності;
2) при організації реалізації прийнятих рішень вони не виходять за межі своєї компетенції;
3) при здійсненні контролю за законністю дій учасників суспільних відносин вони додержуються правових процедур, використовують правові засоби і способи [15, с. 708 – 710].
Суб’єктами законності є, перш за все, органи державної влади та їх посадові особи [9].
Гарантії законності – це комплекс взаємопов’язаних об’єктивних умов та суб’єктивних факторів і спеціальних засобів, що забезпечують режим законності [5].
Серед таких гарантій виділяються дві сукупності комплексів гарантій – загальносоціальні та спеціально-юридичні. До системи загальносоціальних включаються економічні, політичні, соціальні, ідеологічні; спеціально-юридичні включають в себе юридичні та організаційні гарантії. Підвищення ролі юридичних гарантій зумовлено, по-перше, їх формальним закріпленням у нормативних актах; по-друге, системною кризою української держави та суспільства, яка практично нейтралізує комплекс загальносоціальних гарантій.
Юридичні гарантії законності державного контролю у сфері господарської діяльності являють собою передбачену законодавством систему правових умов та правових способів, спрямованих на забезпечення режиму законності у відносинах між контролюючими органами та підконтрольними суб’єктами господарювання й дотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю.
До правових умов належать якісний стан діючих джерел законодавства, актів тлумачення та правозастосовних актів. Правові засоби розкриваються через удосконалення законодавства, попередження та припинення правопорушень, захист і відновлення порушених прав, реалізацію юридичної відповідальності.
У зв’язку з цим юридичні гарантії законності за найближчими цілями можна поділити на:
1) превентивні (запобіжні) – полягають у запобіганні правопорушенням;
2) припинення (такі, що кладуть край) — спрямовані на припинення виявлених правопорушень;
3) відновлювальні — виражаються в усуненні або відшкодуванні негативних наслідків правопорушень;
4) каральні, або штрафні, — спрямовані на реалізацію юридичної відповідальності правопорушників: покарання особи, винної у вчиненні правопорушення. [16, с. 716 – 718].
Система гарантій може будуватися на різноманітних підставах. Одні автори, наприклад, пропонують всі існуючі гарантії процесу (головним чином судового) поділити на дві групи: а) загальні гарантії, встановлені законом для розгляду всіх справ і б) спеціальні гарантії (у цьому випадку – гарантії контрольного провадження).
Гарантії складають свого роду основу контрольного провадження та створюють умови надійності становища всіх суб’єктів процесу, постійного усвідомлення ними впевненості в досягненні поставлених цілей, тобто забезпечення сприятливого та ефективного здійснення всіх контрольно-процесуальних дій.
Так, Д.В. Лученко об’єднує гарантії суб’єктів контрольних правовідносин та третіх осіб і поділяє їх за функціональною ознакою на [92, с. 129 – 130]: організаційно-правові (інформаційне, у тому числі – юридичне забезпечення діяльності контролюючих суб’єктів, надання приміщень, коштів, транспорту і зв’язку, технічне обслуговування, діловодство та ін.); матеріально-забезпечувальні (відшкодування майнової шкоди, заподіяної службовцю під час виконання службових обов’язків, страхування службових осіб органів контролю у випадках смерті або загибелі) і захисні (відповідальність винних осіб за протидію контролюючим суб’єктам у виконанні своїх обов’язків, захист державою життя, здоров’я, честі, гідності та майна службовців контролюючих органів і членів їх родин від злочинних посягань та інших протиправних дій).
Підтримуючи позицію В.М. Горшеньова та І.Б. Шахова, які виокремлюють: 1) загальні гарантії контрольної діяльності; 2) гарантії контролюючих суб’єктів; 3) гарантії підконтрольних суб’єктів; Д.В. Лученко обґрунтовує думку про те, що система гарантій контрольно-процесуальної діяльності складається із: 1) загальних гарантій; 2) гарантій контролюючих суб’єктів; 3) гарантій підконтрольних суб’єктів; 4) гарантій третіх осіб, що є цілком справедливим щодо державного контролю у сфері господарської діяльності.
Запропонована система відображає, з одного боку, специфіку контрольного процесу, а з іншого – особливості правового статусу суб’єктів контрольної діяльності і має не тільки теоретичне, але й практичне значення, тому що дозволяє більш осмислено підійти до процесу законодавчого закріплення гарантій здійснення контрольної діяльності в Україні.
Враховуючи зміст ст.ст. 3 та 19 Конституції України, існування у правовій літературі поняття гарантій дотримання прав і свобод людини і громадянина та виділення серед принципів державного контролю у сфері господарської діяльності таких як гарантування прав суб’єкта господарювання; наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного контролю; невтручання органу державного контролю у статутну діяльність суб’єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного контролю та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб’єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства [14] – можна стверджувати про пріоритетність у системі гарантій законності контролю, саме гарантій підконтрольних суб’єктів.
Говорячи про гарантії підконтрольних суб’єктів у їх сукупності доцільним є виділення превентивних гарантій і гарантій припинення, відновлювальних і каральних гарантій. Поряд із цим, слід також сказати про існування гарантій функціонального призначення – тобто таких, які відносно виділеної системи мають комплексний характер. До таких, у першу чергу, слід віднести право підконтрольного суб’єкта на оскарження дій контролюючих органів та їх посадових осіб. Саме функціональна природа цієї гарантії (забезпечення дотримання прав суб’єкта господарювання) обумовлює її одночасне віднесення до однієї зі стадій контрольного провадження і вказівки на її факультативний характер [17, с. 86].
Безумовно, виходячи із класичної структури адміністративно-процесуального провадження, оскарження прийнятого рішення традиційно є факультативною стадією [8, с. 133 – 134]. Проте, якщо у реєстраційно-дозвільному провадженні чи провадженні у справах про адміністративні правопорушення оскарження застосовується стосовно ухваленого у справі рішення, то у контрольному – воно забезпечує дотримання законності на всіх його стадіях: від підготовки до проведення перевірки до реалізації заходів реагування на виявлені порушення. Через це слід підтримати В.К. Колпакова [7, с. 372 – 373], який виділяє контрольно-наглядові провадження в окремий вид проваджень у структурі адміністративного процесу та зазначає, що кожному з виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, зміст яких не повторюється в інших видах. Саме тому через стадії, їх аналіз характеризується адміністративне провадження.
Водночас слід зазначити, що така гарантія функціонального призначення, як оскарження дій органів державного контролю та їх посадових осіб, має своє місце у системі превентивних гарантій і гарантій припинення, відновлювальних і каральних гарантій.