Учасники адміністративних проваджень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно
Законодавство, що регулює провадження у справах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, містить різні види юридичних норм, адресованих її суб’єктам. За їх допомогою описуються найменування, види та інші компоненти правового статусу суб’єктів правовідносин, які виникають під час провадження у справах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень.
У правах та обов’язках зафіксовані певні стандарти поведінки, що визнані державою як корисні та обов’язкові для всіх, а також розкриваються основні принципи взаємовідносин держави і особи. Права та обов'язки у правовій державі фіксують складну систему взаємозв’язків держави і особи, що будується на демократичних принципах. Правовий статус особи був і залишається в центрі уваги вчених—правознавців. У науці сформувалося кілька підходів до визначення правового статусу. До структури правового статусу суб’єктів правовідносин включено різний набір елементів.
А. Ю. Олійник визначає такі елементи правового статусу:
— статусні правові норми і правові відносини;
— суб’єктивні права, свободи і юридичні обов’язки;
— громадянство;
— правові принципи і юридичні гарантії;
— законні інтереси;
— правосуб’єктність;
— юридична відповідальність [6, c. 197].
М. І. Хавронюк до структури правового статусу включає лише правосуб’єктність людини; принципи конституційно—правового статусу людини; права і свободи людини і гарантії їх реалізації; обов’язки людини та гарантії їх виконання [9, с. 177].
На нашу думку, слушною є точка зору О. А. Лукашева, який, досліджуючи суб’єктний склад фінансово-банківських правовідносин, зазначив, що слід обмежити поняття правового статусу категоріями прав та обов’язків, що дозволяє чітко визначити його структуру. Всі інші елементи є або передумовами, або другорядними щодо основних [9].
Розглянемо зміст елементів, що становлять безпосередньо правовий статус суб’єктів реєстраційних правовідносин — юридичних прав, свобод та обов’язків.
Норми, що визначають зміст таких елементів, наразі не кодифіковано, вони містяться у різних за юридичною силою та значенням нормативно-правових актах. При цьому низка важливих питань, пов’язаних з учасниками реєстраційних правовідносин, залишилася поза полем зору законодавства. До таких питань відноситься, наприклад, питання системи учасників реєстраційного провадження.
У зв’язку з цим, розкриваючи статус, види та особливості суб’єктів правовідносин провадження у справах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, необхідно звертатись до теорії права та наукових праць, предметом дослідження яких є правовий статус суб’єктів досліджуваних у них правовідносин.
Для того щоб з’ясувати особливості системи суб’єктного кола реєстраційної діяльності, необхідно вирішити два завдання: визначити головний фактор, який об’єднує складові частини цієї системи в одне ціле та надає їм спільних рис та властивостей, знайти та описати складові частини цієї системи, а також розкрити ті якісні та кількісні характеристики, які відрізняють досліджувану систему від систем учасників інших видів юридичної діяльності.
В адміністративному праві розуміння понять "учасники провадження" та "суб’єкти провадження" є неоднозначним. Так, О. Г. Юшкевич проводить істотне розмежування таких понять, визначаючи, що учасники провадження в реєстраційних справах — це громадяни, інші особи, колективи громадян та організації в особі їх представників, які наділені правами і несуть обов’язки, що дозволяє їм брати участь у провадженні з метою реалізації своїх прав та законних інтересів, захисту осіб, яких вони представляють, а також сприяти здійсненню провадження. У поняття "суб’єкти провадження" цей адміністративіст включає осіб та органи, які здійснюють процес, здатні на державно-владних засадах приймати рішення, діють з метою ведення процесу. Таким чином, поняття "учасник провадження" є ширшим за поняття "суб’єкт провадження" [20, с. 12]. Таке твердження підтримується автором дослідження.
Прозорішим є визначення суб’єктного та учасницького складів проваджень у справах реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, оскільки йдеться про розгляд та вирішення органом публічної адміністрації справи, яка стосується прав конкретних приватних та публічних осіб. З огляду на те що реєстраційний орган вирішує адміністративну справу, використовуючи адміністративну владу, цей орган в адміністративно—процедурних відносинах можна називати "адміністративним органом". Такий термін, до речі, використовується і в законодавстві багатьох країн, наприклад Австрії, Естонії, Нідерландів тощо [15, с. 38]. Слід вважати його тотожним терміну "реєстраційний орган", оскільки реєстраційне провадження є більш вузьким видом юридичної діяльності спеціального реєстраційного органу в системі адмістративних правовідносин.
Реєстраційний орган. Владними повноваженнями (адміністративними повноваженнями) наділені насамперед органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Сьогодні систему органів виконавчої влади України складають Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, урядові органи, місцеві органи виконавчої влади — місцеві державні адміністрації та територіальні органи центральних органів виконавчої влади та урядових органів [20, с. 38]. Доки вищий орган виконавчої влади вирішуватиме індивідуальні адміністративні справи, на нього, звичайно, мають поширюватися і загальні вимоги щодо адміністративної процедури. Виходячи з цього можна передбачити, що адміністративно-процедурне законодавство повинне поширюватися на всі органи державної влади, які мають повноваження щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ. Наприклад, якщо глава держави вирішує питання громадянства стосовно конкретних осіб, то, очевидно, він також повинен керуватися принципами та іншими правилами загальної адміністративної процедури. Тому неприпустимі винятки для "політичних" та інших суб’єктів щодо наділення їх адміністративними повноваженнями.
Оскільки реєстраційний орган наділений владними повноваженнями, тому що здійснює реєстрацію прав від імені держави, то, застосовуючи викладені вище порівняння, ми безперечно трактуємо його як адміністративний орган, який спрямовує розгляд справи та її вирішення. При цьому згідно з принципом законності в адміністративному провадженні відповідне повноваження адміністративного органу має бути визначене законом або актом про делегування повноваження, виданим відповідно до закону. Зазначені обставини існують, про що свідчить наступне:
— по-перше, реєстрація речових прав на об’єкти нерухомості визначена цивільним законодавством.
— по-друге, порядок такої реєстрації встановлений відповідним законом (формально) та відповідним актом про делегування повноваження, виданим відповідно до закону (реально на час установлення в Україні системи реєстрації).
Основні ознаки реєстраційного органу як суб’єкта реєстраційних правовідносин полягають в наступному:
— це орган, який виступає обов’язковим суб’єктом реєстраційних правовідносин; жоден інший учасник таких відносин не може його замінити чи виступити від його імені та прийняти рішення у реєстраційній справі;
— це провідний суб’єкт реєстраційних правовідносин, повноваження якого виписані правовими нормами, що регулюють реєстраційне провадження.
Основним завданням реєстраційного органу є юридичне підтвердження факту виникнення, обмеження (обтяження), припинення чи переходу речового права на нерухоме майно.
Реєстраційні органи приймають від заявника правовстановлювальні документи, розглядають їх та виносять у реєстраційній справі відповідне рішення.
Реєстраційний орган є юридичною особою та наділений у зв’язку з цим відповідними ознаками та атрибутами: створений і зареєстрований у встановленому законом порядку, наділений цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді, має свою печатку, рахунок в банку тощо.
Принципово важливо чітко розмежовувати адміністративні органи та інші невладні (непублічні) суб’єкти. Вимоги адміністративно-процесуального законодавства не повинні стосуватися підприємств, установ та організацій, тим більше недержавних, що не наділені власними чи делегованими владними повноваженнями. Адміністративна (а в нашому випадку адміністративно-реєстраційна) процедура стосується тільки тих відносин, де одним з учасників є представник публічної адміністрації. Підприємства, установи та організації лише в окремих випадках виконують функції публічної адміністрації. Зокрема держава може інколи надавати певні повноваження і невладним за своєю організаційною формою суб’єктам. Сьогодні бюро технічної інвентаризації, які мають статус комунальних підприємств, здійснюють державну реєстрацію речових прав власності на нерухоме майно. Органи державної влади чи органи місцевого самоврядування в Україні у майбутньому делегуватимуть певні повноваження окремим установам, організаціям та підприємствам. Така форма підвищення ефективності діяльності публічної адміністрації використовується у західних країнах. У цьому сенсі цікавою є одна з останніх новел у польському законодавстві [9], якою передбачено можливість передачі окремих публічних завдань (таких, як соціальна допомога, освіта, навчання та виховання) на виконання громадським організаціям. Якщо так звані "громадські організації публічної користі" бажають здійснювати вказані завдання, вони подають заяву до органу публічної адміністрації, і останній зобов’язаний оголосити конкурс на виконання цього завдання. Організація, яка переможе в конкурсі, отримує не лише право на виконання цього завдання, але й відповідне публічне фінансування цієї діяльності. Отже, з огляду на вітчизняну практику і на перспективи використання кращого зарубіжного досвіду, доцільно передбачити можливість поширення законодавства про адміністративну процедуру і на підприємства, установи, організації, якщо вони виконують функції публічної адміністрації. У цьому сенсі у польському праві розрізняють розуміння "адміністративного органу" у значенні устрою і функціональному значенні. Органом у значенні устрою є той суб’єкт права, статус якого визначено як орган у статутному законодавчому акті. Органом у функціональному значенні може бути навіть невладний за своєю правовою природою суб’єкт, якщо він виконує функції публічної адміністрації у певних випадках (наприклад, міське, міжміське, міжрайонне бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки).