протидія корупція подолання правопорушення
Державно-правовий механізм протидії корупції
Складність, багатозначність та системність вимагають від держави відповідного механізму протидії, який пропонуємо назвати „державно-правовим”. Поняття „протидія корупції” ми використали не випадково, оскільки незважаючи на те, що інше слово „боротьба” використовується у назві спеціалізованого законодавчого акту Закону України „Про боротьбу з корупцією”, вважаємо його більш придатним для характеристики досліджуваного державно-правового механізму. До такого висновку ми дійшли враховуючи те, що кінцевим результатом будь-якої боротьби є перемога (покорення, підкорення) явища, проти якого вона здійснювалася, натомість загальновизнаним серед науковців є той факт, що побороти злочинність, зокрема і корупцію, яка є сукупністю різних правопорушень, зокрема і злочинних, неможливо [1], і навпаки – протидія не передбачає в результаті обов’язкової перемоги або чиєїсь поразки.
Про доцільність використання саме словосполучення „протидія корупції” а не „боротьба з корупцією” свідчить семантичне тлумачення цих слів [2], а також результати окремих наукових досліджень, які були проведені за останні шість років [3].
Отже, ми поділяємо думку М.І. Мельника про те, що „боротьба з корупцією втрачає будь-який сенс, оскільки... не може досягнути кінцевої мети (не може бути результативною в розумінні здобуття повної перемоги над корупцією). Власне з цього випливає, що з наукової та практичної точок зору за відсутності ймовірності кінцевого результату не може бути і самої боротьби” [2]. Крім того, розмежовуючи терміни „протидія” та „боротьба” вчений дійшов висновку, з яким варто погодитись. Перший із термінів – „протидія” – „відображає весь комплекс заходів впливу на корупцію, включаючи вплив на соціальні передумови корупції, причини та умови корупційних діянь, правоохоронну діяльність щодо виявлення, розслідування таких діянь, притягнення винних у вчиненні їх осіб до відповідальності. Термін „боротьба” асоціюється переважно з моментом активного наступу на корупцію, із застосуванням репресивних заходів кримінально-правового та іншого характеру, із протиборством з конкретними проявами корупції і особами, які їх вчинили. Він зазвичай не ототожнюється з антикорупційними заходами профілактичного характеру” [4].
Аналіз чинного законодавства [5] та наукових праць з питань боротьби (протидії) злочинності [6] чи власне корупції [15] дав змогу зробити висновок про те, що у переважній більшості випадків вони вживаються як тотожні, з чим ми також погоджуємося, оскільки переконані, що зайва термінологічна дискусія щодо цих слів (понять, категорій) лише відволікає науковців від основної проблеми – зменшення обсягу корупції, обмеження її форм (видів), локалізації сфер впливу (розповсюдження), зменшення негативних наслідків корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією.
Варто відзначити, що незважаючи на прийняття низки законодавчих та підзаконних актів з питань протидії корупції, проведення різних за предметом наукового пошуку досліджень із зазначених питань, єдиного погляду на сутність та структуру державно-правового механізму протидії корупції так і не вироблено. Враховуючи зазначене, пропонуємо у цьому підрозділі охарактеризувати нормативні акти з питань протидії корупції та відповідні наукові джерела на предмет визначення у них окремих складових досліджуваного державно-правового механізму, на основі чого визначити його структуру, охарактеризувати окремі елементи такої структури, а також з’ясувати місце та значення у такому механізмі адміністративно-правових та організаційних засад.
Як було підкреслено вище, нормативні акти з питань протидії корупції визначають лише окремі елементи державно-правового механізму протидії корупції. Так, найбільш повний перелік таких елементів міститься у Законі України „Про боротьбу з корупцією” [5] та відповідних концепціях (програмах) [8]. Зокрема, у Законі України „Про боротьбу з корупцією” визначені: суб’єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією; органи, які ведуть боротьбу з корупцією; заходи попередження корупції; види відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією [5].
Погоджуючись із важливістю закріплення у названому законодавчому акті відповідних елементів, вважаємо, що їх перелік є неповним, що не дає змоги говорити про відповідний державно-правовий механізм протидії корупції. Наприклад, у ньому не сформульовані: мета та завдання протидії корупції, принципи такої протидії, які, на нашу думку, є вихідними (базовими) його засадами та основами функціонування. Нечітко визначені й такі елементи державно-правового механізму протидії корупції, як його рівні та об’єкти, а також заходи та засоби протидії корупції, види відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією. До складових такого механізму варто віднести: напрями протидії корупції, причини та умови, які сприяють її поширенню, а також систему забезпечення протидії корупції.
Значна кількість, порівняно з іншими нормативними актами, елементів державно-правового механізму протидії корупції закріплена в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367 [8]. Зокрема, у цьому правовому акті визначено:
- систему суб’єктів боротьби з корупцією, яких об’єднано у три групи;
- принципи боротьби з корупцією;
- напрями боротьби з корупцією;
- причини та умови корупційних діянь;
- деякі із заходів протидії корупційним діянням, які об’єднано у певні групи;
- систему забезпечення боротьби з корупцією.
Порівнюючи Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затверджену Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, та Закон України „Про боротьбу з корупцією” на предмет повноти визначення у них елементів державно-правового механізму протидії корупції варто зазначити, що вони:
- по-перше, визначають їх значну частину, порівняно з іншими правовими актами з питань протидії корупції;
- по-друге, не містять їх більш-менш повного, а отже, і логічного переліку (наприклад, в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки причини та умови корупційних діянь визначені після суб’єктів боротьби з корупцією, принципів боротьби з корупцією, напрямів боротьби з корупцією, що варто було б зробити у зворотному порядку);
- по-третє, дають змогу визначити приблизну структуру державно-правового механізму протидії корупції лише шляхом їх об’єднання в одному нормативному документі.
Проаналізуємо інші нормативні акти з питань протидії корупції, зокрема і міжнародні, в яких визначаються деякі із елементів державно-правового механізму протидії корупції. Так, у Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 р. визначені: заходи щодо запобігання корупції, а також орган або органи із запобігання та протидії корупції [10].
У Політиці попередження корупції Міжнародної асоціації шефів поліції та Національного центру з питань політики забезпечення законності від 30 квітня 1990 р. сформульовано мету такої політики, яку визначено як „попередження виникнення корупції у правоохоронній організації” та її завдання, а саме, „затвердження процедур, що запобігають корупції, та проведення розслідування і судового або кримінального переслідування за фактом корупції у повному обсязі, що передбачений законом і органами адміністративної влади, у випадку, якщо про факт корупції повідомлено або він установлений” [9].
Цінність цього правового акту для нормотворчої практики ОВС полягає у тому, що у ньому визначені обов’язки внутрівідомчих підрозділів поліції, завданням яких є протидія корупції у поліцейських відомствах, правонаступниками яких є підрозділи внутрішньої безпеки ОВС. Зокрема, до обов’язків таких підрозділів віднесені:
- розгляд скарг громадян та внутрішніх скарг з точки зору наявності випадків зловживання співробітниками поліції своїми повноваженнями з метою отримання особистої користі;
- розгляд результатів розслідувань внутрішніх справ з метою визначення типових схем дій службовців, які свідчать про їх корупційну поведінку;
- перегляд розподілу службових обов’язків з метою підтвердження, що періодична ротація службовців здійснюється відносно установлених вимог;
- розслідування скарг будь-якого громадянина, у якій викладені підозри про наявність корупції;
- аналіз платіжних відомостей з понаднормової роботи службовців, їх прибутків, а у виняткових випадках і податкових декларацій з метою визначення, чи не вказують схеми їх дій на корупційну поведінку;
- перегляд результатів інспекційних перевірок з метою виявлення конкретних рис корупції;
- впровадження у практику діяльності поліції повідомлення громадянам і співробітникам поліції інформації про поведінку, яка вказувала б на корупційні дії;
- щорічне інформування громадськості відносно кількості розслідуваних справ з корупції і кількості справ, версії яких були підтверджені;
- проведення освітньої кампанії серед населення, з тим, щоб підвищити рівень усвідомлення суспільством того факту, що всі громадяни можуть допомогти управлінню поліції у підтримці чистоти її лав [5].
Деякими із названих повноважень, а саме такими, як:
- перегляд результатів інспекційних перевірок з метою виявлення ознак корупції;
- повідомлення громадянам і співробітникам поліції інформації про поведінку, яка вказувала б на корупційні дії;
- щорічне інформування громадськості відносно кількості розслідуваних справ з корупції і кількості справ, версії яких були підтверджені;
- проведення освітньої кампанії серед населення з метою його переконання у важливості допомоги поліції в очищенні її лав доцільно доповнити Положення про Департамент внутрішньої безпеки МВС України та відповідні положення, які регламентують діяльність підрозділів внутрішньої безпеки на місцевому рівні (область, місто, район).