Історико-правові аспекти правового становлення та розвитку державної служби зайнятості в Україні
У багатьох країнах світу державні служби зайнятості визнані як одні з життєво необхідних установ сучасної держави. У 1919 році член Британського Кабінету міністрів Уінстон Черчиль відкрив першу національну мережу бірж праці у Великобританії та заявив, що ці біржі були «частиною соціального механізму, абсолютно необхідного для добре організованого суспільства»[2].
Діяльність державних органів трудового посередництва, проблеми праці, зайнятості та безробіття становили предмет дослідження широкого кола вітчизняних і зарубіжних науковців різних галузей науки. До висвітлення різних аспектів цієї проблеми звертались такі дослідники як А.І. Берлач, В.С. Венедиктов, О.М. Волкова, І.В. Зуб, С.О. Іванов, Р.І. Кондратьєв, Ю.М. Маршавін, Ю.П. Орловський, О.С. Пашков, З.К. Симорот, П.Р. Стависький, Н.П. Стадник, К.П. Уржинський, Н.М. Хуторян та ін. У працях цих авторів розглядаються методологічні і теоретичні засади правового регулювання підготовки, розподілу та використання кадрів, висвітлюються питання працевлаштування, форми зайнятості.
Деякі аспекти регулювання зайнятості знайшли своє відображення у роботах вчених класиків, які зробили найбільший внесок у розвиток теорії зайнятості населення: В. Петті, А. Сміта, Д. Рікардо, Т. Мальтуса, К. Маркса, Ф. Кене, А. Маршалла, А. Пігу, М. Туган-Барановського, Дж. Кейнса, М. Фрідмена.
Пріоритетність теоретичного підходу до проблеми зайнятості населення у 1920-х – 1980-х роках була обумовлена соціальними та економічними наслідками безробіття, так як у зв’язку з проголошенням курсу на повну зайнятість перестали існувати біржі праці і програми соціального страхування на випадок безробіття. Як відомо в цей період історії в колишньому СРСР безробіття офіційно перестало існувати.
Пізніше - 1990-х роках з’явилась значна кількість наукових публікацій, присвячених питанням регулювання зайнятості та ринку праці. Обсяг досліджень правового характеру був, в основному, присвячений питанням тенденціям організації зайнятості, визначення безробіття в умовах існування сучасного суспільства, вивченню соціально-економічних наслідків безробіття та матеріальної підтримки безробітних. В цілому система державного трудового посередництва була розглянута у дослідженнях Ю. М. Маршавіна, А. В. Казановського, окремі аспекти його функціонування дослідили – В.М. Галицький, А. Грабелько, А. Комаренко, Е.М. Лібанова, І.М. Львовська, О.Г. Огородник, В.М. Петюх, М.М. Руженський, Л.В. Самарай, М.В. Туленков.
Окрему групу складають наукові дослідження, присвячені проблемам зайнятості, аналізу стану зайнятості окремих категорій населення, необхідності і доцільності розвитку трудової міграції молоді України за її межі. Так, проблема правового регулювання зайнятості населення в Україні була докладно досліджена А.Бабаскіним [8], питанню правого регулювання відносин в системі загальнообов’язкового державного соціального стахування на випадок безробіття було присвячено дослідження та Юровської В.В. [2]. У підручнику Ю.М. Маршавіна “Ринок праці та функціонування державної служби зайнятості” [7] висвітлені проблеми управлінської діяльності усіх органів (підрозділів) державної служби зайнятості як єдиного системного утворення і тому ця робота займає окреме місце у наукових дослідженнях з регулювання зайнятості. Окремо слід відзначити роботу А.Казановського, присвячену проблемі вдосконалення державного управління в системі служби зайнятості [3].
Проблемі вдосконалення управлінської діяльності ДСЗУ щодо забезпечення та реалізації державної політики зайнятості була присвячена робота А. Чемериса [1], який наводить теоретичну модель цієї діяльності, формулює понятійний апарат, наводить систему принципів, функцій, досліджує форми й методи, особливості адміністративно-правового регулювання.
У наукових дослідженнях 1990-х – 2000-х років обґрунтовується доцільність застосування єдиної технології обслуговування незайнятого населення, розробляється зміст процедур і операцій, що виконують спеціалісти центрів зайнятості в процесі надання соціальних послуг населенню та роботодавцям відповідно до Єдиної технології надання соціальних послуг центрами зайнятості [10].
Отже, аналіз існуючих наукових досліджень з теми регулювання зайнятості та функціонування служби зайнятості показує, що можна виділити три напрями досліджень: економічний, соціологічний, правовий. У межах останнього напряму здійснювались дослідження з проблем правового регулювання зайнятості населення в Україні та соціального страхування на випадок безробіття, в якому автори досліджують правові аспекти проблеми зайнятості, аналізують стан зайнятості окремих категорій населення, обгрунтовують необхідність і доцільність розвитку трудової міграції молоді України за її межі. Проте, на нашу думку, поза увагою авторів лишились питання правового статусу державної служби зайнятості. Інші дисертаційні дослідження питань, що стосуються правових аспектів регулювання зайнятості, чи діяльності служби зайнятості в Україні не проводились.
Разом з тим, аналіз результатів наукових досліджень показує, що питання, пов’язані з правовими проблемами зайнятості та адміністративно-правовим статусом ДСЗУ, необхідності функціонування такої структурної одиниці, її місце у системі органів виконавчої влади в процесі вирішення завдання щодо забезпечення зайнятості населення, доцільність відомчої підпорядкованості, компетенція, реалізація прав та обов’язків все ще залишаються недостатньо дослідженими.
Вважаємо за доцільне звернути увагу на наявність зв’язку між переважною тематикою теоретичних досліджень з реалізації державної політики зайнятості та формуванням структури органів трудового посередницва в Україні, організаційною побудовою тих установ, наукова діяльність яких присвячена вирішенню завдання забезпечення регулювання зайнятості, що, у свою чергу, обумовлено наявним державним режимом та рівнем соціально-економічного розвитку країни.
Першу в Україні біржу праці, яка отримала назву Бюро праці, було відкрито в Києві у жовтні 1915 року Київським Воєнно-Промисловим комітетом разом із Комітетом Південно-Західного фронту Всеросійського Земського Союзу. Проте на той час ця біржа не була «класичною» - вона мала терміново вирішувати, у першу чергу завдання, пов'язані з забезпеченням підприємств новими працівниками на заміну тим, що були мобілізовані на фронт, а вже потім - працевлаштовувати некваліфікованих робітників, підшукувати роботу для безробітних з числа біженців та військовополонених.[5]
Для організації боротьби з безробіттям Тимчасовий уряд Росії постановою від 19 серпня 1917 р. затвердив «Положення про Біржі праці». Відповідно до нього, біржі засновувались «з метою упорядкування попиту на працю та пропозиції праці» й поділялися на місцеві та обласні.[13]
На території України протягом 1917 року та у перші місяці 1918-го в Україні було відкрито 48 бірж праці. У своїй діяльності вони керувалися Положенням, затвердженим Тимчасовим урядом Росії. Це відповідало Закону Центральної Ради від 25 листопада 1917 р., де зазначалося: «Усі закони та постанови, які мали силу на території Української Народної Республіки до 27 жовтня 1917 р., оскільки вони не змінені й не скасовані універсалами, законами та постановами Української Центральної Ради, мають силу й надалі як закони та постанови Української Народної Республіки».[14]
Контроль за діяльністю бірж, як державних установ, здійснювало Генеральне секретарство праці Української Народної Республіки (потім – Міністерство праці) [13].
20 листопада 1918 р. було створено відділ праці при Тимчасовому Робітничо-Селянському Уряді України. У питаннях безробіття політика нової Української Соціалістичної Радянської Республіки базувалася на законі Радянської Росії про біржі праці від 31 січня 1918 року. Відповідно до нього, біржі переходили під завідування профспілок й засновувались у містах з населенням тепер вже не менше 20 тисяч жителів. Управління передавалося комітетам, представникам робітників. Таким чином біржі праці перетворювались в органи професійного робітничого руху, що діяли в інтересах робітничих організацій [4].
26 квітня 1919 р. голова Раднаркому УСРР Х.Г. Раковський та призначений наркомом праці Б.Й.Магідов підписали декрет, яким затверджувалось «Положення про районні Біржі праці». Воно мало багато спільного зі статутами передніх обласних та краєвих бірж, але разом з тим одержавлювало ці органи працевлаштування. Районні біржі праці, зазначалося у декреті, створювались відділом ринку праці Наркомату праці «з метою успішного розподілу робочої сили та координування діяльності місцевих бірж в однорідних економічних районах». Структурно біржі складалися з трьох відділів - розподільчо-позаміського, місцевого та обліково-статистичного. У тих випадках, коли в пунктах заснування районної біржі праці вже існувала місцева біржа, вона об'єднувалась з районною, створюючи її місцевий відділ. Управління районною біржею покладалося на колегію у складі п'яти представників від місцевих об'єднань профспілок, по одному - від губернської або місцевої Ради робітничих депутатів та губернського або місцевого раднаргоспу. Загальне керівництво здійснював відділ праці місцевої Ради. Цікаво, що відділи районної біржі мали фінансуватися з різних джерел: місцевий відділ - з бюджету місцевої Ради, позаміський та статистичний - центральною владою.[5]
Діяльність самих відділів праці місцевих Рад визначалася декретом Раднаркому УСРР від 14 червня 1919 року. Їхнє призначення полягало у «всебічному обслуговуванні інтересів праці та проведенні у життя заходів, що випливають з діючих законів про працю».