Следует также отмстить, что, хотя фрагменты концепции, предлагаемой А. М. Тарасовым, предназначены для общего государственного контроля, они не охватывают своим содержанием всех видов контроля, которые предварительно были описаныавтором, и потому концепция в целом не может претендовать на завершенность.
В отличие от A.M. Тарасова. В. В. Бурцев обосновывает методологию формирования правовой концепции государственного финансового контроля, задачами которой, по мнению автора, являются:
• определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;
• разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т.д.); определить организационную структуру системы ГФК;
• определить органы правового регулирования ГФК. их права и обязанности; определить субъекты права ГФК;
• определить предмет, отношения регулирования, пели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;
• определить основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;
• определить порядок построения системы нормативно-правовых актов ГФК, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание;
• разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК (учет, инкорпорация - издание сборников и т.д., консолидация);
• отметить основные аспекты взаимосвязи правовых актов ГФК с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями прапа.
Кроме того, В. В. Бурцев называет требования, которым должна соответствовать система нормативных актов о ГФК, которые в совокупности имеют в своей основе институциональные характеристики ГФК. Главная идея, которая заложена в суждениях данного автора, состоит в том, что он предлагает обособить нормативно-правовой массив, предназначенный для регулирования государственного контроля, в самостоятельное правовое образование, применяемое на собственном автономном правовом пространстве. И хотя автор ведет речь преимущественно о федеральном законе, но, судя по формулировкам целей и задач правового регулирования и определения значения этого закона, цель преследуется более масштабная, нежели всего лишь закон. И сам автор это подтверждает, говоря, что его цель - «установление нормативной основы (фундамента) функционирования, развитая и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах. обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и роста благосостояния граждан».
Третья позиция - представлена суждениями Е. Н. Синевой, которые не имеют принципиальных отличий от приведенных ранее, а отличаются лишь болееуглубленной характеристикой отдельных концептуальных положений и меньшей схематичностью изложения. Не умаляя значения приведенных мнений, необходимо сформулировать и предложить иное видение обозначенной проблемы.
Обоснование научной концепции контрольно-счетной деятельности на региональном уровне должно быть сориентировано как на создание единой системы органов финансового контроля в Российской Федерации, включающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, так и на разработку и принятие федерального и региональных законов о ГФК. Разработка концепции именно по этим двум магистральным направлениям способна обеспечить организацию действенного финансового контроля не только за своевременным формированием и поступлением доходной части бюджета, но и за правильностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью на всех уровнях хозяйствования.
2. Теоретические основы концепции контрольно - счетной деятельности
финансовый контроль государство нормативный
Теоретические основы концепции контрольно - счетной деятельности на современном этапе должны базироваться на собственном историческом опыте и опыте зарубежных государств. В России финансовый контроль относится к числу институтов, исторически формировавшихся на разных этапах развития государственности и впитавших в себя специфику каждого из них: дооктябрьский, советский и современный российский этапы. Такая обусловленность имеет принципиальное значение в первую очередь для финансового контроля регионального уровня, что подтверждается состоянием законодательной базы региональной контрольно- счетной деятельности.
Начиная с 1996 г. в отдельных субъектах России, наряду с законами о контрольно-счетных палатах субъектов, уже предприняты попытки принятия самостоятельных законов о финансовом контроле и о контрольных функциях региональных законодательных органов: Свердловская область — 19% г. |12|; Калининградская область - 1997 г.;Волгоградская область - 2002 г.; Алтайский край - 2005 г.; Республика Саха (Якутия) - 2006г.
В настоящее время эта тенденция набирает свои темпы, авторитет ее заметно усиливается. Но по своему концептуальному обеспечению и, следовательно, по форме и по содержанию соответствующие нормативные акты регионального законодательства о финансовом контроле заметно различаются.
Именно по этой причине необходимо предложить общую концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации. Это тем более необходимо, поскольку до сегодняшнего дня основные концептуальные положения подавляющего большинства региональных законов о контрольносчетной деятельности сформировались в определенной степени стихийно, на основе принципа «копирования», с учетом степени давления законодательной и исполнительной власти конкретного субъекта России, под влиянием лоббирования «местечковых» интересов и показателей жизни каждого региона, без должного контроля и заинтересованных методических рекомендаций со стороны федерального центра.
Но, несмотря на это, крайне необходимо концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации формировать на основе следующих трех информационных каналов:
1) юридического анализа уже имеющейся региональной правовой базы;
2) практики применения региональных законов о контрольно-счетной деятельности;
3) обобщения общетеоретических концептуальных приемов.
Основные положения концепции должны учитывать возможности влияния разнообразных факторов, обстоятельств и условий и обеспечивать учет определенных требований. Стремясь не повториться с высказываниями ранее названных авторов, в их числе мы предлагаем следующие:
1. Учет основных направлений общегосударственной и региональной политики, составной частью которой является политика в сфере финансово-контрольной деятельности.
2. Соответствие основных принципов региональной контрольно-счетной деятельности федеральной концепции финансового контроля, проект которой уже находится в стадии апробации и которая получает свое выражение в различных вариантах проекта Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
3. Учет разнообразных федеральных и региональных программ, предназначенных в том числе и для реализации приоритетных национальных проектов, утвержденных нормативными актами федеральной и региональной государственной власти. Например, Правительством Москвы принято постановление о порядке разработки городских программ, согласно которому без заключения региональной КСП ни одна программа не может рассматриваться.
4. Обеспечение региональной концепции расстановки приоритетов контрольно-счетной деятельности на планируемый период и на долгосрочную перспективу, при этом должна быть учтена общественно-политическая и социально- экономическая ситуация в конкретном субъекте, а также в отдельном регионе — федеральном округе и в стране в целом.
1. Разработка и принятие нормативной базы для осуществления контрольно-счетной деятельности на уровне муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в равной степени, как и совершенствование имеющихся правовых актов о деятельности КСП субъектов РФ. о финансовом контроле на территории субъекта, о контрольных функциях органов законодательной власти при строгом соблюдении принципа соответствия норм регионального законодательства нормам федеральных законов.
2. Учет планируемых важнейших государственно-политических мероприятий - проведение выборов, референдумов разного уровня, государственное финансирование политических партий, средств массовой информации и т. п.
3. На эффективность и результативность контрольно-счетной деятельности в том или ином регионе страны могут оказать существенное влияние такие явления, как возможные чрезвычайные ситуации, экологические, техногенные, природные катаклизмы, которые также требуют учета в общей концепции.
4. Учитывая всс возрастающее значение новейших информационных технологий, уровень их развития и возможности использования в каждом конкретном регионе, необходимо, чтобы это нашло отражение в содержании концепции правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности субъектов Российской Федерации;
5. Эмпирическую базу концепции должны составлять итоги опыта работы контрольно-счетных органов всех уровней за предыдущие периоды, поэтому анализ этого опыта, представленный в итоговом отчетном документе контрольно-счетного органа, должен проводиться по единообразной методике, единым правилам и способам обобщения, быть объективным и достоверным.
6. Важное значение для повышения эффективности концептуальной основы имеет тот факт, как будут складываться взаимоотношения контрольно- счетных органов в субъекте Федерации с органами федеральной и региональной власти, а также участие контрольно-счетных органов в деятельности профессиональных общественных объединений и в периодически проводимых массовых мероприятиях по обмену опытом (учеба) иди обсуждению назревших проблем. Выстраивание этих взаимоотношений как всегда несет на себе отпечаток того, какая кадровая политика проводится в субъекте Федерации, и какова роль субъективного фактора.