Для того, щоб правоохоронна сфера як система державного управління дійсно реалізовувала своє призначення, їй мають бути притаманні основні риси державного управління: владний характер; підзаконний характер; масштабність; систематичність; підпорядкованість; наявність системи адміністративного примусу у випадках порушення чинного законодавства; підконтрольний характер діяльності [115, с. 51, 52]. Щодо такої риси як підпорядкованість, то вона зумовлена, зокрема, наявністю у системі органів, які здійснюють державне управління, вищих та нижчих функціональних ланок з чіткою субординацією та ієрархією. Підпорядкованість дозволяє гарантувати втілення в життя державної політики у правоохоронній сфері, що потенційно урівнює можливості для реалізації законних прав, свобод та інтересів усіма громадянами України незалежно від місця проживання. Водночас підпорядкованість об’єкта суб’єктові управління сприяє здійсненню стратегічної взаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері, наприклад, за допомогою такої правової форми управління як нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України.
З огляду на особливості правоохоронної сфери, умови її існування, вважаємо за доцільне виокремити суб’єкти державного управління: це система відповідних органів державної влади, до компетенції яких входить формування державної політики у правоохоронній сфері, керівництво реалізацією цієї політики, а також правотворча діяльність у вигляді розробки законів та інших основних нормативно-правових актів щодо охорони прав і свобод людини та громадянина. Суб’єкти державного управління орієнтують на здійснення стратегічної взаємодії у правоохоронній сфері як себе особисто, так і ті державні інституції, які визначаються як об’єкти управління.
На нашу думку, об’єктом державного управління має бути система відповідних органів державної влади України, повноваження яких пов’язані із реалізацією державної політики у правоохоронній сфері у формі правоохоронної та правотворчої діяльності (у вигляді розробки відомчих нормативно-правових актів). Активна позиція складових інституцій об’єкта управління має виявлятися, зокрема, у ініціюванні здійснення тактичної взаємодії між собою задля забезпечення системного ефекту від їх діяльності (наприклад, за допомогою такої правової форми державного управління, як адміністративний договір). Відповідно до концепції роботи у наступних підрозділах дисертації буде досліджено склад суб’єктів та об’єкта управління, їх компетенція, організаційно-правовий механізм стратегічної та тактичної взаємодії, для суб’єктів управління – методи та форми управлінської діяльності. Відповідно до концепції управління визначення об’єкта та суб’єкта державного управління дозволяє усвідомити і суб’єктно-об’єктні відносини у правоохоронній сфері.
Дослідження особливостей функціонування правоохоронної сфери, структурування її на об’єкт та суб’єкт управління дозволив також дійти висновку, що між різноманітними інституціями правоохоронної сфери виникають управлінські відносини: централізму та самостійності, субординації та координації, відповідальності, змагання [116, с. 26]. Розрізняються також управлінські відносини на вертикальні та горизонтальні. Вертикальні – це відносини підпорядкованості, субординації (наприклад, Кабінет Міністрів України та Міністерство внутрішніх справ України). Горизонтальні відносини – договірні відносини між рівними, незалежними суб’єктами (відносини координації між Президентом України та Кабінетом Міністрів України). Це відносини «суб’єкт-об’єкт» у процесі спільної управлінської діяльності; це можуть бути відносини «об’єкт - об’єкт» у їхній спільній діяльності (наприклад, Міністерство внутрішніх справ України та Генеральна прокуратура України) при реалізації волі суб’єкта управління (наприклад, Президента України). У ході зазначених відносин реалізується тактична взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері за допомогою, наприклад, такої правової форми управління як адміністративні договори.
На нашу думку, слід розрізняти «державне управління сферою» та «державне управління у сфері». Перший вид управління передбачає, що суб’єкти управління мають знаходитися поза межами сфери: така ситуація може виникати, наприклад, в економічній сфері (об’єкт управління – економічна сфера, суб’єкти управління – Кабінет Міністрів України, Міністерство економіки України тощо). Другий вид управління характеризується тим, що суб’єкт управління безпосередньо функціонує у сфері. У нашому випадку «присутність» суб’єкта управління в межах правоохоронної сфери зумовлена умовами існування та функціонування правоохоронної сфери як правової форми руху соціальної матерії: два види соціальної діяльності – правотворча та правоохоронна. Тобто, йдеться про те, що категорія «діяльність» відображає два взаємообумовлених та взаємопов’язаних способи існування та здійснення тієї ж самої сутності права. Вважаємо за можливе розкрити діалектичну єдність двох сторін – мінливості та стабільності – суспільних відносин: їх охорону правом шляхом створення та зміни права, а також охорону самого права [29, с. 83]. Саме ці два види соціальної діяльності – правотворча та правоохоронна, – відображаючи сутнісні протиріччя соціальної діяльності, і повинні забезпечити відповідний баланс між мінливістю та спокоєм. Таким чином, в межах нашого дослідження будемо використовувати конструкцію «державне управління у правоохоронній сфері».
Отже, реалізація нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері потребувала визначення концепції державного управління в означеній сфері і передбачає подальші дослідження в напрямку вивчення адміністративно-правових та організаційних засад діяльності суб’єктів державного управління та тих державних інституцій, що функціонують в межах об’єкта управління. Цим питанням і будуть присвячені наступні підрозділі дисертації.
2. Суб’єкти державного управління у правоохоронній сфері: адміністративно-правове забезпечення їх діяльності та взаємодії
державна влада правоохоронний
Відповідно до концепції державного управління у правоохоронній сфері необхідно визначити та дослідити суб’єкти управління. Задля досягнення цієї мети вважаємо за доцільне відштовхуватися від визначення поняття «правоохоронна сфера» (підрозділ 1.3), від умов її функціонування (правотворча та правоохоронна діяльність відповідних органів державної влади), а також враховувати функціональний підхід до держави, класифікацію та характеристику її функцій. Що стосується останнього, то у своєму юридично адаптованому вигляді поняття «функція», «функціонування» стосовно до права й держави означає їх дію, діяльність, форми їх регулятивно-упорядкованого впливу на людей та їх відносини [34, с. 257]. Слід зазначити, що функції держави неможна змішувати з тими чи іншими сферами діяльності держави та задачами, які при цьому вирішуються за допомогою державно-правових засобів та методів. З точки зору функцій держави (і права) вирішальне значення мають не самі по собі задачі й ті сфери, де вони виникають та потребують вирішення, а саме належний державно-правовий порядок їх розв’язання.
Ми розділяємо позицію В.С. Нерсесянца [34, с. 258], що специфіка, сутність та зміст усієї функціональної діяльності держави, всіх її функцій полягає в організації, реалізації та захисті визначеного (соціально-історично обумовленого) державно-правового порядку життя вільних людей. Окремі функції держави – це лише відносно самостійні аспекти цілісної та єдиної за своєю суттю функціональної діяльності держави щодо розбудови, підтримання та практичного здійснення належного державно-правового порядку. Отже, управлінська функція держави, яку здійснюють переважно органи виконавчої влади, також спрямована на забезпечення належного державно-правового порядку.
Отже, органи виконавчої влади створюються та діють в установленому правовому порядку. Їх державно-владні повноваження, порядок, форми та процедури реалізації ними своїх повноважень і т.ін. визначаються та регламентуються законами та іншими нормативно-правовими актами. Система органів виконавчої влади будується (як і уся система державних органів) за ієрархічним принципом підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим. Як відзначає В.С. Нерсесянц [34, с. 262, 263], це зумовлено необхідністю вираження суверенної влади держави у вигляді підпорядкованих компетенцій різних державних органів, які очолюються вищими органами, що наділені суверенними державно-владними повноваженнями. У ієрархічній системі як цих органів, так і органів виконавчої влади кожен орган (посадова особа) наділений своєю компетенцією, що відповідає його місцю у даній системі та узгоджується з компетенцією інших органів.
Вважаємо за доцільне нагадати, що компетенція органів виконавчої влади – «це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних, так званих компетенційних (або статутних) нормативно-правових актах, шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов’язків, тобто державно-владних повноважень» [1, с. 261]. До того ж, права органу виконавчої влади (посадової особи) – це разом з тим і його обов’язок діяти відповідно до наданих йому прав, здійснювати відповідні державно-владні дії. У свою чергу, обов’язки, що покладені в установленому правом порядку на орган виконавчої влади (посадову особу), означають і його відповідні дії державно-владного характеру.