АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ У ПРАВООХОРОННІЙ СФЕРІ
ВСТУП
Необхідність розробки зазначеного забезпечення виходить із необхідності удосконалення адміністративно-правового забезпечення соціально-правового механізму гарантування прав і свобод людини та громадянина, а також необхідності виконання Україною Копенгагенських критеріїв стосовно вступу до ЄС (у частині стабілізації державних установ, діяльність яких пов’язана із забезпечення прав людини). У зв’язку з цим передусім пропонується розробка якісно нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері, а також організаційно-правовий механізм її реалізації – формування та реалізація державної політки у правоохоронній сфері шляхом державного управління у зазначеній сфері. При цьому взаємодія органів державної влади, з одного боку, розглядається як фундаментальна умова здійснення процесу управління, а з іншого – для її удосконалення використовується механізм державного управління. Водночас використання можливостей методології державного управління та сучасного арсеналу адміністративного права дозволяють також удосконалювати дії органів державної влади у правоохоронній сфері. Отже, у роботі відстоюється та впроваджується позиція, що взаємодія має передбачати і якісну дію зазначених органів у правоохоронній сфері, оскільки це взаємопов’язані процесі.
Запропоновані адміністративно-правові та організаційні засади державного управління у правоохоронній сфері, що виходять із європейських принципів та правових стандартів, складають основу для адміністративно-правового та організаційного забезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері.
1. Модель взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері: концептуальні та організаційно-правові засади формування та реалізації
На нашу думку, розробка нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері має спиратися на принцип конструктивної взаємодії – збалансована (ресурсозберігаюча) модель взаємодії (підрозділ 1.2), а також виходити із особливостей функціонування та структурування правоохоронної сфери. У роботі пропонується розглядати взаємодію органів державної влади України у правоохоронній сфері як систему, невід’ємними складовими якої постають стратегічна взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері та тактична взаємодія зазначених органів. Організаційно-правовими механізмами, що забезпечать стратегічну та тактичну взаємодію, доцільно вважати формування державної політики у правоохоронній сфері та її реалізацію за допомогою державного управління у правоохоронній сфері. На нашу думку, стратегічна взаємодія означає:
- конструктивний діалог органів державної влади України у ході розробки основних засад державної політики у правоохоронній сфері, а саме формулювання узгоджених цілей та завдань діяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері задля забезпечення належного правопорядку;
- конструктивний діалог органів державної влади України у ході реалізації узгодженої й обґрунтованої державної політики у правоохоронній сфері, а саме якісне виконання завдань державного управління у правоохоронній сфері, що передбачає свідоме визначення суб’єктів та об’єкта управління, чітке розмежування функцій та компетенції задля формування кожним органом державної влади України (відповідно до його повноважень) своєрідного внеску у досягнення стратегічної мети державної політики у правоохоронній сфері – дійсного правопорядку у суспільстві.
Вважаємо, що стратегічна взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері під час державного управління зумовлена діяльністю цих органів, спрямованої на досягнення свої конкретної мети, кожна із яких постає невід’ємною складовою частиною досягнення стратегічної мети – формування та підтримання належного правопорядку.
Таким чином, стратегічна взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері має бути закріплена у нормативно-правовому акті, наприклад, у Концепції формування та реалізації державної політики у правоохоронній сфері на довготривалий термін та у відповідних компетенційних нормативно-правових актах органів державної влади України, які безумовно ґрунтуються на Конституції України.
Вважаємо за необхідне підкреслити, що забезпечення стратегічної взаємодії відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері постає лише необхідною, але не достатньою умовою досягнення стратегічної мети відповідної державної політики. Обґрунтуванням такої позиції постає той факт, що у більшості випадків досягнення конкретної мети будь-яким органом державної влади України об’єктивно потребує об’єднання власних повноважень з повноваженнями інших органів державної влади (наприклад, Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України або Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Прокуратура України та ін.), а також додаткових людських, матеріально-технічних ресурсів, які існують у цих органах. Вважаємо, що забезпечення зазначених заходів безпосередньо пов’язане із розробкою та впровадженням організаційно-правового механізму тактичної взаємодії відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері. Отже, необхідність тактичної взаємодії, як правило, виникає під час реалізації державної політики у правоохоронній сфері, тобто необхідна тактична взаємодія як суб’єктів державного управління, так і державних інституцій об’єкта управління.
У роботі наголошується, що динамічні зміни, що відбуваються як в українському, так і у світовому співтоваристві, потребують зважених та адекватних дій органів державної влади України. На нашу думку, одним із конструктивних кроків в цьому напрямку має бути усвідомлення органами державної влади України необхідності здійснення самоорганізації системи органів державної влади України. Слід підкреслити, що самоорганізація можлива за рахунок структурних змін, зокрема шляхом забезпечення такого рівня взаємодії між відповідними органами державної влади України у правоохоронній сфері, який нівелював би хаотичність діяльності деяких органів (причина виникнення хаотичності цілком можливо пов’язана із різноманітними змінами у соціумі).
Зважаючи на вищезазначене, у роботі пропонується забезпечити стабільність та розвиток системи відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері також шляхом розробки та впровадження організаційно-правового механізму тактичної взаємодії. На нашу думку, такий механізм має виходити із концепції єдності влади в Україні, високого рівня відповідальності органів державної влади України (їх посадових осіб) перед суспільством та світовою спільнотою за забезпечення належного правопорядку в Україні. Вважаємо, що тактична взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері повинна, в умовах динамічних змін, забезпечити об’єднання можливостей будь-якого органу влади з іншими органами державної влади задля якісного досягнення цим органом тієї мети, яка була визначена для нього у положеннях державної політики у правоохоронній сфері. З нашої точки зору, механізм тактичної взаємодії може бути визначений у нормативно-правових актах, в яких закріплено Програму діяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері на поточний рік, спільних програмах діяльності правоохоронних органів України, адміністративно-правових договорах між МВС України та СБУ і т.ін.
У роботі відстоюється позиція, що доцільність дослідження адміністративно-правових засад державного управління у правоохоронній сфері зумовлена потребою не лише забезпечення належного рівня правопорядку та прав і свобод людини та громадянина, але й створення умов для забезпечення організованого ефективного функціонування відносин у правоохоронній сфері між відповідними органами державної влади. Зважаючи на об’єктивний закон державного управління [81, с. 130] – закон системності державного управління, будемо розглядати державне управління у правоохоронній сфері як системне утворення: об’єкт управління, суб’єкт управління, взаємозв’язки між об’єктом та суб’єктом управління – суб’єктно-об’єктні відносини.
Слід зазначити, що такій системі мають бути притаманні універсальні властивості системи, наприклад:
- складається із елементів, що знаходяться у взаємодії та взаємозалежності;
- цілісність, що утворюється сукупністю елементів та не зводиться до їх суми;
- елементи, що інтегруються у цілісність, набувають системних якісних ознак, що нетотожні індивідуальним;
- відносини взаємодії та взаємозалежності елементів закономірні та підкоряються правилам, які не залежать від кожного із них;
- система, як ціле, реагує на вплив зовнішнього середовища та імпульси, що надходять із середини системи, від складових елементів.
У роботі вважається за доцільне досліджувати саме правоохоронну сферу як систему державного управління, яка структурується у вигляді суб’єкта та об’єкта управління. Проаналізуємо підстави виникнення правоохоронної сфери, умови її функціонування та особливості інституалізації, з’ясуємо наявність системних властивостей та управлінських можливостей.
Відповідно до концепції державного управління у правоохоронної сфері, задля удосконалення взаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері необхідно дослідити правоохоронну сферу як систему державного управління, особливості її організаційної структури, інституалізації та організаційно-правові засади діяльності відповідних державних інституцій, а також адміністративно-правові механізми забезпечення їх взаємодії та шляхи удосконалення. У роботі відстоюється точка зору, що ефективність управлінського впливу суб’єктів державного управління на правоохоронну сферу значною мірою залежить від активної позиції самого об’єкта управління, усвідомлення суб’єктами державного управління тенденцій функціонування та розвитку правоохоронної сфери, а також ролі та місця нової моделі взаємодії відповідних державних інституцій у самоорганізації суб’єктів та об’єкта державного управління.