Система органів Держави Ізраїль, що діють у сфері внутрішніх справ
Побудова правової держави не можлива без докорінного реформування всієї правоохоронної системи. Правовою державою, як вважав Гессен В.М., є така держава, яка «визнає обов’язковими для себе створені нею ж, як законодавцем, юридичних норм» [3, с. 21]. Реформування органів внутрішніх справ передбачає поєднання вітчизняної та іноземної науки і практики з досягненнями науково-технічного прогресу. Вдосконалення управління в органах внутрішніх справ тісно пов’язане із досягненнями зарубіжної поліцейської науки та практики [4, c. 7 - 8].
Для підготовки дисертаційного дослідження автором використані нормативно-правові акти парламенту, уряду, Міністерства внутрішньої безпеки, Національної поліції Ізраїлю, монографії, наукові статті, довідники, матеріали, опубліковані в засобах масової інформації, інша письмова та усна інформація, отримана при особистому спілкуванні з працівниками державних та правоохоронних органів.
Отримані матеріали дають можливість зробити висновок про значні особливості та відмінності в правовому регулюванні та організації управління у сфері внутрішніх справ, які доцільно враховувати при їх оцінці, маючи на меті реформування органів внутрішніх справ України.
У науковій літературі висловлюється думка про те, що внаслідок реформ органи внутрішніх справ України мають «перетворитись на потужний державний механізм забезпечення внутрішньої безпеки» [5, с. 53].
Необхідно погодитися з Атаманчуком Г.В., який вважав, що «кожне суспільство має можливість нормально розвиватися на базі тільки власної культури, своїх традицій і звичаїв, поглядів та установок, ідеалів та цінностей» [6, с. 18].
Але використання кращого із світового досвіду, на думку фахівців з поліцейської діяльності, є «важливим фактором розвитку органів внутрішніх справ як професійного, ефективного, стабільного та авторитетного органу державної влади» [7, с. 5].
Сучасна українська адміністративна наука, використовуючи власний та враховуючи світовий досвід, активно займається пошуками шляхів підняття авторитету та ефективності діяльності органів внутрішніх справ, і міліції зокрема. Враховуючи ці обставини, ми не виключаємо можливість використання досвіду, в тому числі Національної поліції Ізраїлю.
Для аналізу організаційно-правових засад та практичної діяльності Національної поліції Ізраїлю, її місця в системі органів виконавчої влади є важливим визначитись в низці понять. Поліція діє в системі органів, де суттєве значення має термін «управління».
Взагалі під «управлінням» слід розуміти «функціонування організованих систем (біологічних, технічних, соціальних), що забезпечують збереження їх структури, підтримки режиму діяльності, реалізації їх програм та мети» [8, с. 706].
Особливим видом діяльності є соціальне управління, що пов'язане з упорядкуванням колективних дій людей для досягнення мети, яка стоїть перед ними. Одним із видів соціального управління є державне управління, яке на думку В.М. Плішкіна можна визначити як «сукупність цілеспрямованих впливів органів державної влади, які справляються ними у рамках відповідної компетенції на певних осіб, соціальні системи, а також весь соціальний організм у цілому» [9, с. 21].
Державне управління, вважає В.К. Колпаков, здійснюється у правових та неправових формах [10, с. 212-213]. До правових форм державного управління, на думку Ю.П. Битяка та В.В. Зуя, відносяться підготовка та видання правових актів управління, укладення договорів, здійснення інших юридично значущих дій, до неправових - організаційні дії та матеріально-технічні операції [11, с. 92].
Під час здійснення державного управління виникають державно-управлінські відносини. «Державно-управлінські відносини, - зазначає Н.Р. Нижник, - це особливий вид суспільних відносин, що виникають у процесі державного управління – діяльність свідомо-вольового й організаційного характеру, відносини, що встановлюються під час взаємної діяльності та відповідають меті держави, визначаються економічними та політичними основами суспільного устрою» [12, с. 120-121].
Всіма фахівцями адміністративного права визнано поділ державного управління на сфери або галузі. Під сферою (галуззю) державного управління, наприклад, С.В. Продайко та В.К. Шкарупа розуміють «систему (сукупність) однорідних за своїм господарським або функціональним призначенням підприємств і установ, очолювану органом управління галузевої компетенції» [13, с. 140].
Однією з форм державного управління є управління у сфері внутрішньої безпеки, яке розглядається, як «діяльність взаємозв’язаних між собою суб’єктів загальної та спеціальної компетенції, які здійснюють управлінський вплив на відповідні об’єкти для досягнення загальної мети – охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень [4, с. 42].
В дисертаційному дослідженні розглядається частина державного управління, в якій діє Національна поліція Ізраїлю, що викликає необхідність у визначені поняття «сфери внутрішніх справ», яка є складовою сфери внутрішньої безпеки і розглядається як «захищеність від усіх можливих внутрішніх загроз», в першу чергу, які є «наслідком вчинення правопорушень» [1, с. 27].
Вітчизняні дослідники (наприклад, В.Б. Авер’янов та інші) вважають, що під сферою внутрішніх справ слід розуміти «систему суспільних відносин, де обов’язковим суб’єктом є орган внутрішніх справ, його підрозділ, установа або окремий службовець». При визначенні цієї сфери необхідно також «брати до уваги правову регламентацію закріплених завдань і функцій» [15, с. 347].
І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський та Н.І. Золотарьова замість терміну «сфера внутрішніх справ» використовують термін «галузь внутрішніх справ», яку визначають також як суспільні відносини, що «виникають у зв’язку із забезпеченням прав і свобод громадян, громадського порядку і громадської безпеки, виконанням покарань та адміністративних стягнень, виконанням інших завдань, де одним із суб’єктів, відповідно до норм права, є орган або установа внутрішніх справ, їх підрозділ або службовець» [1, с. 197].
Ф.Д. Фіночко підтримує застосування терміну «галузь внутрішніх справ», акцентуючи увагу, що у процесі управління «здійснюється безпосередня охорона прав і свобод громадян, а також забезпечується громадський порядок та громадська безпека» [7, с. 477].
Схожі підходи до визначення сфери (галузі) внутрішніх справ демонструють російські правознавці. Так, В.Я. Кікоть вважає, що сфера внутрішніх справ - це «особлива галузь адміністративно-політичної діяльності держави, значення якої виражене її роллю в укріпленні суспільних відносин». На його думку, вона направлена на «забезпечення громадського порядку, громадської (внутрішньої) безпеки, боротьби зі злочинністю та усуненню причин і умов, які її породжують». [18, с. 14].
При визначені органу, який наділений повноваженнями щодо здійснення управління в сфері (галузі) внутрішніх справ, всі дослідники вказують та те, що це є спеціальний орган держави.
А.С. Васильєв, посилаючись на М.М. Шпилевського, робить висновок, що діяльність по забезпеченню громадського порядку, охороні особистих та майнових прав громадян повинна здійснюватися лише «спеціальним органом державної виконавчої влади – поліцією» [9, с. 5-6].
Ф.Д. Фіночко вважає, що в Україні таким спеціальним органом держави є «МВС України та його органи на місцях» [2, с. 530-531]. Таку ж позицію висловлюють В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко. На їхню думку, центральним органом виконавчої влади у сфері внутрішніх справ, що реалізує «державну політику у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, організовує та координує діяльність органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю, з охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки» є МВС України [1, с. 413].
Узагальнюючі наукові підходи до визначення поняття «сфери (галузі) внутрішніх справ», необхідно визнати, що це - суспільні відносини, пов’язані із забезпеченням прав та свобод громадян, захистом громадського порядку та громадської безпеки, боротьби із правопорушеннями. Суб’єктом цих суспільних відносин виступають органи внутрішніх справ.
Спираючись на теоретичні доробки, в першу чергу вітчизняних вчених, необхідно зробити однозначний висновок про те, що Національна поліція Ізраїлю, як один з підлеглих органів МВБ Ізраїлю, є суб’єктом суспільних відносин в сфері внутрішніх справ (частиною системи внутрішньої безпеки Ізраїлю), діяльність якої регламентована законами та підзаконними актами.
Представляє інтерес для дослідження визначення терміну «управління органами внутрішніх справ». Так, О.М. Бандурка визначає управління органами внутрішніх справ як «різновид державного управління, яке повинно забезпечувати взаємодію систем, підрозділів і служб органів внутрішніх справ як єдиного цілого з метою виконання поставлених перед ними завдань у сфері внутрішніх справ держави» [2, с. 27].
В працях В.М. Плішкіна акцентується увага на те, що управління органами внутрішніх справ є «особливим видом діяльності спеціально створених апаратів та спеціально призначених посадових осіб по упорядкуванню системи органів внутрішніх справ, забезпеченню її оптимального функціонування і розвитку з метою ефективного вирішення завдань по боротьбі зі злочинністю та охорони громадського порядку, які поставлені перед нею» [9, с. 22]. До тих самих висновків дійшов С.В. Пєтков [4, с. 13].
Автор, підтримуючи визначення понять «сфера внутрішніх справ» та «управління внутрішніми справами», вважає, що в ізраїльській науці та практиці переважають тотожні підходи, але з точки зору правової теорії, вони практично не розроблені.
У працях ізраїльських юристів звернуто увагу на загальні принципи організації державної влади в сфері внутрішніх справ і місце органів внутрішніх справ (в Ізраїлі вони мають назву внутрішньої безпеки) у системі органів державної влади та особливості їх функціонування [3, с. 47-56].