Вторыми по значимости нормативными актами являются законы. В юридическом смысле закон - это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. Среди нормативных актов РФ особое место занимают указы Президента РФ. По своему правовому статусу, определенному Конституцией, Президент РФ является главой государства, издающим распоряжения и указы. Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Подзаконные нормативно-правовые акты - это правотворческие акты компетентных органов, которые основаны на законе и не противоречат ему. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, они базируются на юридической силе законов и не могут противостоять им.
Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, или по другому правовые акты управления, являются наиболее распространенной юридической формой реализации задач, функций органов исполнительной власти и органов государственного управления. Есть много различных точек зрения относительно определения понятия правовых актов управления. Важно отметить, что единого определения нет, как, собственно, и нет единого названия таких актов. Довольно часто в юридической науке в качестве синонимов правовых актов управления используют другие названия — «акты государственного управления», «административные акты», «акты государственной администрации».
Правовые акты управления характеризуются рядом признаков, отображающих их сущность.
1. Правовой акт управления принимается уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции. Он может приниматься как единолично, так и коллегиально.
2. Правовой акт управления всегда является управленческим решением, поскольку именно такое управленческое решение и составляет содержание правового акта. Он разрабатывается и принимается с соблюдением правил управленческого процесса и направлен на решение конкретной управленческой ситуации или обеспечение выполнения государственно-управленческих задач и функций.
3. Правовой акт управления представляет собой юридическое властное волеизъявление органа государственного управления или его должностного лица. Правовой акт управления всегда имеет государственно-властный характер, поскольку его принятие обусловлено государственными интересами и направлено на регулирование конкретных управленческих отношений, установление общеобязательных правил поведения, которые обеспечиваются государством, а также решение конкретной управленческой ситуации или административного спора. Государство в лице органов государственного управления не только принимает акты государственного управления, но и обеспечивает их выполнение, включая и меры административно-правового принуждения.
4. Правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения в сфере государственного управления. Другими словами, такой акт является императивным по характеру правовых предписаний. А это означает, что другая сторона — объект управления — должна придерживаться установленных предписаний и обеспечивать их реализацию.
5. Правовой акт управления является разновидностью правовых документов, которые используются в деятельности органов государственного управления (справки, акты ревизии, протоколы, докладные записки и т. д.). Однако в отличие от них правовые акты управления характеризуются односторонне властными предписаниями, которые не характерны для других правовых документов.
6. Правовой акт управления всегда является подзаконным актом, поскольку он принимается органом государственного управления, осуществляющим подзаконную деятельность, принимается на основании законов и во исполнение законов.
7. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок его принятия. В подавляющем большинстве случаев правовой акт управления принимается в письменной форме.
С учетом основных признаков можно дать такое определение правового акта управления. Правовой акт управления — это основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.
Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление.
По сфере действия ведомственные акты подразделяются на два вида: 1) акты, которые подлежат исполнению только органами, учреждениями и организациями соответствующей отрасли экономики, культуры, управления; 2) общеобязательные акты, которые носят межведомственный характер и распространяют свое действие на граждан, иные организации и учреждения. Правом издания последних актов обладают министерства финансов, юстиции, образования, внутренних дел, Государственная налоговая служба России, другие ведомства, в компетенцию которых входит осуществление функции межотраслевого управления. «В правотворческой практике федеральных министерств и ведомств в последнее время широко применяется новый вид правовых источников - соглашения, заключаемые с органами исполнительной власти субъектов РФ. С помощью таких соглашений закрепляется перераспределение полномочий между органами исполнительной власти субъектов Федерации и федеральными органами, предусмотренное ч.2 и 3 ст. 78 Конституции РФ, что способствует снятию противоречий и коллизий между ними».[4]
Согласно Постановлению Правительства РФ нормативные акты можно классифицировать на следующие виды: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.[5] В правотворческой практике отдельных федеральных органов исполнительной власти, используются и иные виды актов, такие, например как, наставление, устав и другие, однако, они являются менее распространенными и в общем удельном весе занимают незначительное место.
Постановление — документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию. Обычно постановлениями утверждаются различные инструкции, положения, правила, действующие в различных отраслях, сферах управления, в межотраслевом управлении.
Приказ — распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.
Распоряжение — распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Они издаются без коллегиального обсуждения. Распоряжения издаются, как правило, по вопросам осуществления государственной службы, по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией выполнения приказов, инструкций, положений, правил как данного органа управления, так и вышестоящих органов управления и должностных лиц.
Правила — документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности. В правилах обычно устанавливаются цели и задачи специальной управленческой деятельности, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание, ссылки и указания на законодательные и иные нормативные правовые акты, на основе которых приняты и действуют правила.
Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.
Положение — документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.[6]
По субъектам издания и сфере распространения подзаконные нормативно – правовые акты органов исполнительной власти подразделяются на общие, местные, ведомственные и внутриорганизационные акты.
1. Общие подзаконные акты. Это нормативно-правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц в пределах территории страны. По своей юридической силе и значению в системе правового регулирования общие подзаконные акты следуют за законами.