После прекращения существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ Президент РФ издает Указ от 7 октября 1993 г. №1598 «О правовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». В п. 2 Указа устанавливалось, что правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам, совпадавшим с вопросами, «предусмотренными Постановлением №1831–1, осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов» Президентом РФ.
Таким образом, данным нормативным Указом Президента РФ произошло закрепление нормативности указов Президента РФ в российском праве. Правовое регулирование Президентом РФ указанных вопросов носило временный характер и осуществлялось до 25 декабря 1993 г., т.е. до принятия Конституции РФ всенародным голосованием.
В ходе третьего этапа конституционной реформы в РФ роль правовых актов Президента РФ существенно изменилась по своему содержанию и объему.
В настоящее время указ Президента РФ представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Правовой основой для издания указов Президента РФ является Конституция РФ и федеральные законы. В ст. 90 Конституции РФ указывается на подзаконный характер президентских актов управления – они не должны противоречить Конституции РФ и законам.
Конституция РФ 1993 г. (ст. 80) закрепила новый статус Президента РФ, подчеркивающий его ответственность непосредственно перед народом, так как он выполняет функции гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования органов государственной власти. Президент России из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в государстве стал его главой. Поэтому в связи с изменением статуса Президента РФ издаваемые им правовые акты являются актами главы государства по вопросам его компетенции, определенной в Конституции РФ.
Президент РФ, являясь главой государства, наделен широкими функциями, которые позволяют обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей, но в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Полномочия, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в Конституции РФ 1993 г. (ст. ст. 80, 83, 84, 85, 89, 102, 115, 117). Исходные начала правовой природы и юридической силы правовых актов Президента РФ определяются Конституцией РФ, сформулировавшей критерии соотношения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. 90 Конституции РФ). Согласно этому положению должна строиться политика издания правовых актов.
Таким образом, введение поста Президента в Российской Федерации стало следствием, в целом, весьма прогрессивных демократических процессов в российском обществе и в его политической системе. Оно отразило объективный процесс трансформации политической власти из системы партийных органов и организаций в систему государственных органов и организаций, включая институт Президента.
Следовательно, можно констатировать, что развитие института Президента неразрывно связано с развитием государственности и укреплением всей системы государственной власти в Российской Федерации.
Наблюдается стабильное научное внимание к Президенту Российской Федерации как к субъекту не только конституционного, но и административного права. В общих и специальных исследованиях по административному праву эту тему затрагивали А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, В.В. Полянский, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и другие ученые.
Научный интерес к данной проблеме обусловлен тем, что полномочия Президента Российской Федерации связаны с реализацией функций, прежде всего, в сфере исполнительной власти.
Между тем, нет единодушия в оценке роли Президента Российской Федерации в сфере реализации исполнительной власти. Так, Д.Н. Бахрах полагает, что существуют основания относить нормы, конкретизирующие полномочия главы государства и формы их осуществления, к конституционно-правовым, так же, как и контроль, осуществляемый структурными подразделениями Администрации Президента России.
Статус Президента Российской Федерации многогранен, сложен и достаточно динамичен. В отличие от предыдущей Конституции России, в которой содержалось прямое упоминание о Президенте как о «главе исполнительной власти в Российской Федерации», действующая Конституция избежала прямого закрепления за Президентом этого статуса. Однако, сказанное не означает ослабления взаимодействия между институтом Президента и исполнительной властью страны. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию Российской Федерации, значительно расширил возможности Президента по контролю над деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственных из них напрямую подчинен главе государства (например, «силовые» министерства).
Возникает вопрос, как соотносится институт Президента и исполнительная власть в России. По данному поводу существует многообразие различных точек зрения, которые сводятся, в основном, к двум подходам, а точнее: является ли Президент Российской Федерации фактическим главой исполнительной власти или же он имеет особое положение в системе государственной власти в целом?
Анализ полномочий Президента Российской Федерации, предоставленных ему действующим законодательством, позволяет утверждать, что они характерны именно для главы исполнительной власти. К этому выводу склоняет и нечеткость конституционного положения Правительства Российской Федерации, и его Председателя. Формула Конституции России о том, что Правительство нашей страны «осуществляет» исполнительную власть, а его Председатель «определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу» (статьи 110, 113 Конституции Российской Федерации), не позволяет судить о том, ограничивается ли исполнительная властная деятельность Правительством Российской Федерации и его Председателем или же к ней непосредственно относится и Президент Российской Федерации. Однако об этом можно достаточно определенно судить по другим статьям Конституции России, определяющим функции и полномочия Президента.
Действуя в рамках Конституции Российской Федерации в качестве главы государства, Президент, тем не менее, больше внимания уделяет вопросам, относящимся к компетенции органов исполнительной власти. Наглядна роль Президента России в качестве должностного лица, фактически управомоченного руководить исполнительной властью в сфере кадровой политики. Так Президенту Российской Федерации принадлежит фактически решающее слово при формировании федерального Правительства, члены которого назначаются и освобождаются его указами: назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров производится по предложению Председателя Правительства Президентом Российской Федерации. Наконец, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.
Глава государства наделен эффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства, одним из важнейших элементов которого является его право председательствовать на заседаниях этого органа.
О нераздельности института Президента с исполнительной властью свидетельствует порядок временного замещения должности Президента России. «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации» (пункт 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации). Обращает на себя внимание императивность формулы «во всех случаях». Следовательно, только Председателю Правительства могут быть временно, но с определенными ограничениями, переданы полномочия Президента.
Значительным дополнением к контролю над исполнительными органами служит право Президента на отмену постановлений и распоряжений Правительства (пункт 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации). Возможность осуществления контроля, даже на распорядительном уровне, позволяет Президенту Российской Федерации отслеживать деятельность исполнительных органов в ходе практической реализации проводимого им курса.
Следует особо подчеркнуть, что, безусловно, наряду с Правительством, Президент является носителем конституционных полномочий исполнительной власти. Принятие решений по всем отнесенным к ведению исполнительной власти вопросам Конституция доверяет именно Президенту. Эта ситуация, конечно, не исключает, а, наоборот, с учетом роста значимости и повышения объемов управляющей деятельности Президента, предполагает, что глава государства в значительной мере делегирует свои полномочия «подчиненным» ему звеньям исполнительной власти.
Что касается второго подхода, то его положения сводятся к тезису о том, что Президент занимает особое положение в системе организации государственной власти страны.
Часть 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственную власть в России осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации (без указания на федеральные министерства, службы и агентства); суды Российской Федерации.
Не вдаваясь в анализ данного положения с точки зрения юридической техники, отметим, что ветвей государственной власти три, а «субъектов» этой власти четыре. Можно предположить, что к одной из них отнесены сразу два субъекта. Однако противоречие логически следует и из содержания других положений Конституции.