Вопросам осуществления полномочий Президентом РФ в системе исполнительной власти посвящено достаточно большое количество публикаций правоведов.
Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окуньков, произведя анализ конституционных полномочий Президента РФ, делает вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности), либо «приближены» к исполнительной власти. Автор обращает внимание на ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», определяющую особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Одна из них заключается в том, что Президент непосредственно руководит федеральными министерствами и ведомствами в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.
Среди ученых не сложилось в настоящее время единого мнения о том, какие же субъекты исполнительной власти входят в ее систему.
Как правило, в систему федеральных органов исполнительной власти включают Правительство РФ; федеральные министерства и ведомства. В систему органов исполнительной власти субъектов РФ – высший орган исполнительной власти субъекта РФ; иные органы исполнительной власти субъекта РФ. По поводу Президента РФ мнения разделились: большая часть ученых не относит его к исполнительной власти, некоторые считают, что он является «особым субъектом РФ».
На наш взгляд, более точную систему субъектов исполнительной власти предлагает Ю.Н. Старилов: 1) Президент Российской Федерации (гл. 4 Конституции РФ); 2) Правительство Российской Федерации (гл. 6 Конституции РФ); 3) другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и т.д.); 4) территориальные органы федеральной исполнительной власти; 5) главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций); 6) правительства субъектов Российской Федерации; 7) иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом ученый подчеркивает, что такая классификация приемлема с точки зрения осуществления государственного управления.
Наглядно вся система субъектов исполнительной власти представлена А.А. Деминым в виде треугольника, вершиной которого является Президент РФ, а основанием – население, народ («именно для них… и создан весь аппарат государственного управления»).
Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должна исходить от главы Правительства.
Правительство РФ состоит из членов Правительства: Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.
Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией РФ. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства. Однако в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.
Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст. 112 Конституции РФ понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 112 Конституции РФ устанавливается также порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации. Согласно п. «д» ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Этот порядок назначения на должность предопределяет и порядок образования состава Правительства Российской Федерации. Указанные полномочия Президент осуществляет на основании предложений Председателя Правительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства, отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их деловые качества. Таким образом, юридическая сторона этой проблемы заключается в обязательных действиях с обеих сторон. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства, т.е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства.
При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением главы Правительства о лицах, которых предполагается ввести в состав Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность. Строго формально для любого назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.
Назначение на должность заместителей Председателя и других членов Правительства – акт большой политической ответственности, поскольку на них возлагаются важнейшие функции исполнительной власти.
Правительство РФ может само подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации. Президент вправе принять решение об отставке Правительства и по своей инициативе, а также и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.
Председатель Правительства Российской Федерации систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.
Департамент Правительства обеспечивает деятельность Правительства, его Президиума, а также Аппарата Правительства по вопросам, входящим в сферу его ведения, и взаимодействует с соответствующими федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, с другими государственными органами и организациями.
Демократичность и эффективность функционирования государственного механизма в государстве в целом во многом обусловлены оптимизацией способа формирования региональных органов законодательной и исполнительной власти. Избрание региональных органов власти населением соответствующего субъекта РФ свидетельствует о подлинно демократичном и правовом характере федеративных отношений.
Однако если формирование региональных законодательных органов власти путем выборов сохраняется, то в отношении исполнительных органов власти произошла отмена выборов глав субъектов РФ, что противоречит принципам разделения властей и самостоятельности формирования региональных органов власти (ст. 10, 11, 77 Конституции РФ).
Глава субъекта РФ до декабря 2004 г. избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе. Глава региона избирался на срок не более пяти лет и не мог избираться на указанную должность более двух сроков подряд (хотя для некоторых субъектов РФ было сделано исключение). Потому в литературе справедливо предлагалось устранить чрезмерные различия в порядке избрания губернаторов и ограничить право на переизбрание не более чем на два срока подряд. Что касается срока полномочий главы региона, то большинство субъектов РФ устанавливали его в четыре года, хотя некоторые (Красноярский, Краснодарский края) воспользовались максимальной возможностью, установив пятилетний срок полномочий губернаторов.
Согласно новому подходу принцип прямых выборов глав субъектов РФ отменен в угоду централизации властных полномочий при формальном участии законодательного органа региона. Не менее чем две кандидатуры представляются полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе руководителю Администрации Президента, рассматривающему и представляющему данные кандидатуры главе государства, который и вносит одну из них для «наделения полномочиями» в законодательный орган субъекта РФ.
Кандидата в губернаторы Президенту РФ предлагает политическая партия, победившая на региональных выборах. Это положение закреплено в Федеральном законе от 5 апреля 2009 г. №41-ФЗ. Указом Президента РФ от 23 апреля 2009 г. №441 определен порядок данной процедуры.
За 90 дней до истечения полномочий действующего главы субъекта РФ (при досрочном прекращении его полномочий – не позже 30 дней со дня их прекращения) постоянно действующий коллегиальный руководящий орган политической партии представляет Президенту РФ три кандидатуры на пост губернатора. Предварительно глава государства и представитель политической партии обсуждают их.