Вторая модель предусматривает использование действующих в настоящее время судов общей юрисдикции и арбитражных судов для рассмотрения дел, возникающих из административно - правовых отношений, путем создания в них специализированных коллегий. Этот вариант решения проблемы обосновывается тем, что создание специальной системы административных судов сопряжено с немалыми дополнительными организационными и финансовыми затратами для государства, которых в настоящее время не хватает на существующую и действующую судебную систему.
Третья модель в создании административной юрисдикции содержит менее принципиальную позицию и заключается в создании Высшего Административного Суда РФ и 8 - 10 его филиалов в крупнейших регионах страны, которые рассматривали бы по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральные службы субъектов Федерации. Рассмотрение иных дел, возникающих из административно - правовых отношений, предполагается осуществлять в специализированных коллегиях в рамках действующих судов уровня субъектов Федерации.
Анализируя три модели построения административной юрисдикции, необходимо отметить, что они не решают комплекса всех проблем. Разумеется, эти точки зрения имеют право на существование и рассмотрение данных дел в специализированных коллегиях все же предпочтительнее, нежели то, что мы имеем на сегодняшний день. Однако указанные формы организации судопроизводства, на мой взгляд, не обеспечат эффективного осуществления компетентного, независимого, обособленного решения вопросов в сфере судебного контроля за законностью управленческой деятельности. В обоснование такого вывода можно привести следующие аргументы.
Там, где одной из сторон (заинтересованных лиц) в деле выступают органы, осуществляющие управленческую деятельность и обеспечивающие суды помещениями, оборудованием, а порой и жильем, земельными участками, трудно будет ждать от судей объективности и беспристрастности при вынесении ими решений. И этот фактор нельзя не учитывать при решении судоустройственных вопросов. Жизнь показывает, что, поскольку суды общей юрисдикции и отчасти арбитражные суды организованы по административно - территориальному принципу, воздействие на судейскую независимость возможно как опосредованно, так и непосредственно.
Невозможно построить на началах строгой административной системности административное судоустройство, если, например, часть дел будет рассматриваться мировыми судьями, а остальная - в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Мировые судьи, призванные рассматривать несложные категории гражданских и уголовных дел и имеющие достаточно большую нагрузку, не смогут в сокращенные сроки обеспечить качественное рассмотрение дел, возникающих из административно - правовых отношений. Здесь, на мой взгляд, необходима строгая специализация.
Эти обстоятельства, которые нельзя не учитывать, говорят о том, что рассмотрение дел, возникающих из административно - правовых отношений, должно осуществляться исключительно в специализированных судах. Необходимость создания самостоятельных административных судов и соответственно Административно - процессуального кодекса Российской Федерации обусловлена необходимостью выполнения следующих задач: обеспечение полной независимости судей от властных структур; осуществление специализации судей по рассмотрению дел именно данной категории, что обеспечит возможность качественного рассмотрения и разрешения указанных дел; возможность при условии рассмотрения дел в специализированных судах в предельно короткий срок устранить допущенные нарушения прав и законных интересов большого количества физических и юридических лиц, сократить время рассмотрения дел, дисциплинировать административные органы; значительное облегчение доступа граждан к правосудию; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.
Для решения этих задач, на мой взгляд, необходимо производить назначение судей не по административно - территориальному принципу, а путем, аналогичным назначению судей федеральных арбитражных окружных судов, т.е. минуя согласование кандидатур с местными органами, что хоть в какой-то мере обеспечит независимость судей от органов исполнительной власти.
Представляется, что существующее в настоящее время смешение различных правовых институтов при реализации административного судопроизводства судами различной подведомственности недопустимо. Исходя из указанных доводов, создание в России совершенно самостоятельного, специализированного административного судопроизводства явится наиболее соответствующим целям построения правового государства.
За основу формирования будущих административных судов, на мой взгляд, целесообразно взять следующую иерархическую структуру: нижнее звено должен представлять межрайонный суд, далее - суд уровня субъекта Федерации, окружной суд. Замыкать всю эту иерархию должен Высший Административный Суд РФ. Создание достаточно простой и доступной для населения подобной четырехзвенной системы в структуре административного судоустройства и судопроизводства явится оптимальным решением. Так, межрайонный суд может объединять несколько районов в плане рассмотрения дел, возникающих из административно - правовых отношений. Сделать административные суды доступными для населения можно, например, путем создания межрайонных судов по участковой системе. Межрайонный суд мог бы включать в себя несколько (3 - 4) сопредельных районов. Совсем не обязательно, чтобы все судьи были сосредоточены в одном месте. Вполне возможно разместить судей административного суда (низшего звена), как и мировых, по районам.
Суд уровня субъекта Федерации мог бы рассматривать в качестве суда второй инстанции дела, рассмотренные межрайонным судом. Кроме того, в качестве суда первой инстанции - дела, в которых участвуют должностные лица и организации субъекта Федерации.
Окружные административные суды могли бы рассматривать по первой инстанции дела, возникающие из публично - правовых отношений и имеющие повышенное общественное значение, требующие высокого профессионализма и абсолютной независимости. Думается, по количеству окружных судов можно согласиться с предложением авторов законопроекта, представляющих Верховный Суд РФ, т.е. создать 21 административный суд. Эти же суды могли бы рассматривать и в качестве второй инстанции дела, рассмотренные по первой инстанции судами уровня субъекта Федерации.
Высший Административный Суд РФ мог бы рассматривать по первой инстанции дела, имеющие особо важное государственное значение, а также выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных окружными административными судами по первой инстанции.
На мой взгляд, реализовать концепцию самостоятельного административного судопроизводства можно путем изъятия из судов общей юрисдикции и арбитражных судов дел административно - правового характера. Передача этих дел в административные суды значительно снизит нагрузку и тем самым высвободит определенное количество судей, что позволит решить в некоторой степени и кадровый вопрос.
Остается лишь надеяться, что проводимое обновление всего российского законодательства, в том числе и создание самостоятельного административно - процессуального права, позволит продолжить и завершить активизировавшийся в последние годы процесс законодательного оформления административной юрисдикции, конечная цель которой должна заключаться во всемерной защите прав и законных интересов граждан и организаций от чиновничьего произвола.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
Заведующий отделом НИИ
Генеральной прокуратуры РФ,
доктор юридических наук
А.ВЛАСОВ "КАКОЙ БУДЕТ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ?"