Теорією адміністративного права термін «функції» зазвичай застосовується щодо розкриття питання про зміст діяльності органів виконавчої влади. Так, у підручнику «Адміністративне право України. Академічний курс. Т. 1», підготовленому у 2007 р. редакційною колегією під головуванням В.Б. Авер’янова, зазначено, що функції слід розуміти як відносно самостійні складові змісту управлінської діяльності. Функції органів виконавчої влади слід розуміти як відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності цих органів, які характеризуються цільовою спрямованістю [7, с. 257–258]. У підручнику «Адміністративне право України», підготовленому за редакцією Ю.П. Битяка, визначено поняття функції державного управління як частини управлінської діяльності держави, яку здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління [8, с. 126]. Існує інша точка зору стосовно застосування категорії «функція» – не лише щодо визначення змісту діяльності органів виконавчої влади. Так, у підручнику «Адміністративне право України», підготовленому В.К. Колпаковим, О.В. Кузьменко визначено чотири функції адміністративного права: 1) право виконавча; 2) правотворча; 3) організаційна; 4) правоохоронна [7, с. 41].
Таким чином, у наведених вище доктринальних положеннях з адміністративного права словосполучення «владні управлінські функції» не застосовується. Категорія «функції» використовується для розкриття змісту діяльності органів виконавчої влади або характеристики галузі адміністративного права.
Застосування у КАС України термінів, зміст яких залишився поза увагою науковців та законодавців, призводить до існування проблем підсудності певних категорій спорів. Так, О.П. Рябченко перед тим як проаналізувати проблему підсудності справ за участі прокуратури, дослідила доктринальні положення адміністративного права стосовно функцій управлінської діяльності, оскільки саме у межах цієї діяльності виникають спори, підсудні адміністративним судам. Підсумком здійсненого дослідження став висновок про те, що «інші суб’єкти, крім органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на виконання делегованих повноважень, можуть здійснювати управлінські функції тільки у випадку, якщо мають місце внутрішньо організаційні відносини». Продовжуючи проблематику уточнення терміна «суб’єкт владних повноважень», О.П. Рябченко довела, що повноваження прокурора можуть бути визначені як владні, однак вони реалізуються поза межами управління [3, с. 244–246]. Висновок про те, що функції органів прокуратури не збігаються з тими, що традиційно називають управлінськими, зробила О.М. Соловйова [11, с. 247], яка також звертає увагу на те, що дія окремих статей КАС України поширюється на справи, предмет яких жодним чином не пов'язаний із виконанням суб’єктом власне «владних управлінських функцій». Вона наводить приклади: дострокове припинення повноважень народного депутата (ст. 180); оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму (ст. 172); оскарження рішень, дій або бездіяльності засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, які порушують законодавство про вибори та референдум (ст. 174).
Отже, пропонується така редакція п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України:
«7) суб'єкт владних повноважень – суб’єкт (фізична чи юридична особа, інший суб’єкт), який має право, встановлене чинним законодавством, приймати (здійснювати) обов’язкові для виконання адресатами приписи (дії), у тому числі з метою реалізації делегованих повноважень, а також інший суб’єкт – учасник виборчих відносин чи відносин з референдуму».
Саме така редакція дефініції «суб’єкт владних повноважень» дозволить охопити коло тих суб’єктів, яких чинне законодавство наділяє правом здійснювати розпорядчі, тобто обов’язкові для виконання дії (приписи) та уникнути непорозумінь щодо юрисдикції спорів за участі окремих категорій суб’єктів (наприклад, прокурора, виборчих комісій чи комісій з референдуму).
Повертаючись до питання про уточнення процесуальної правосуб’єктності окремих суб’єктів адміністративного судочинства, слід у першу чергу звернути увагу на особливості правосуб’єктності суб’єктів звернення до адміністративного суду. Якщо особа не є суб’єктом владних повноважень, вона має право звернутися до адміністративного суду у випадку, коли вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Суб’єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, встановлених законом. Тобто адміністративна процесуальна правосуб’єктність суб’єкта владних повноважень обмежена законом. Зазначене випливає з норми статті 104 КАС України, якою встановлено право звернення до адміністративного суду.
Відповідно до ст. 60 КАС України, право захищати права, свободи та інтереси інших осіб надано, зокрема, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, прокурору, органам державної влади, органам місцевого самоврядування. Ці органи беруть участь в адміністративному судочинстві тільки у випадках, встановлених законом. На відміну від законних представників, їх зацікавленість має державно-правовий характер. Процесуальна діяльність зазначених органів не є процесуальним представництвом, оскільки: 1) їх зацікавленість випливає з обов’язків, визначених компетенцією або покладеними функціональними повноваженнями, зацікавленість же законних представників завжди є суб’єктивною; 2) ці органи захищають у визначених законом випадках права, свободи та інтереси будь-якої особи, яка потребує такого захисту, при законному представництві завжди конкретно відомо особу, на захист прав і свобод якої повинен діяти законний представник; 3) такі органи виступають від свого імені, а законні представники – від імені особи, яку представляють; 4) участь зазначених органів не позбавляє особу права, свободи та інтереси якої вони захищають, можливості брати особисту участь у справі; 5) ці органи не мають права укладати мирову угоду, законні ж представники мають право вчиняти всі процесуальні дії, що мала би право вчиняти особа, яку вони представляють, якби вона брала участь у справі особисто [10, с. 111-112].
Слід підкреслити, що процесуальний статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування найменшою мірою врегульований КАС. З метою конкретизації їх процесуальних повноважень необхідно звернутися до норм матеріального, а не процесуального законодавства, яким врегульовано їх правовий статус. Так, Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [12] визначено, що Уповноважений має право звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом (п. 10 ч. 1 ст. 13). Отже, матеріальний закон визначає форму звернення Уповноваженого до суду – заяву. Однак КАС України встановлює форму звернення до адміністративного суду – адміністративний позов у формі письмової позовної заяви (ч. 1 ст. 105). Враховуючи, що Уповноважений має право звернення до судів цивільної, адміністративної та кримінальної юстиції, доцільно запропонувати внести зміни до п. 10 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» з метою забезпечення кореспондування норм матеріального і процесуального законодавства замінити слова «із заявою» на слова «у формі, встановленій процесуальним законом» і викласти виділену норму у такій редакції:
«Уповноважений має право:
… 10) звертатися до суду у формі, встановленій процесуальним законом, із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом».
Уповноважений звертається до адміністративного суду і бере участь у розгляді справи адміністративної юрисдикції у випадку, якщо особа за станом здоров’я чи з інших поважних причин не може самостійно звернутися до суду. У Науково-практичному коментарі до КАС України, підготовленому за загальною редакцією Р.О. Куйбіди, підкреслено особливості участі у справі представника Уповноваженого. Зазначено, що представник Уповноваженого може брати участь у судовому засіданні на підставі довіреності від нього. У цьому випадку законним представником фізичної особи буде Уповноважений, але його компетенція щодо захисту прав, свобод та інтересів реалізуватиме представник Уповноваженого. Від самої фізичної особи у цьому випадку довіреності ані Уповноваженому, ані його представникові не потрібно [6].
Слід звернути увагу на те, що Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» надає Уповноваженому додаткові, порівняно із іншими учасниками судового адміністративного процесу, повноваження: а) бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим (п. 9 ч. 1 ст. 13); б) запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі (п. 7 ч. 1 ст. 13); в) на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах (п. 5 ч. 1 ст. 13); г) бути присутнім на засіданнях, у тому числі – вищих спеціалізованих судів України (п. 2 ч. 1 ст. 13).