На территории муниципального образования Санкт-Петербурга проживает население, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации – это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 1 статьи 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник власти на всей ее территории.
Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества[29].
Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью»[30]. И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:
1) глава муниципального образования;
2) представительный орган муниципального образования;
3) структурные органы и подразделения местной администрации;
4) орган управления муниципальным хозяйством;
5) муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;
6) другие организации с правом управления муниципальной собственностью.
К муниципальной собственности города закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество[31].
Среди наиболее известных и эффективных форм и методов реализации направлений социально-экономического развития территории известна процедура разработки долгосрочных планов, а также антикризисных программ.
Программно-целевой метод предоставляет возможности для последующей реализации комплексных подходов к процессу развития города как единого целого, которое объединяет множество социально-экономических процессов, протекающих в трудовых, бытовых, образовательных, культурных, экологических сферах, а также соединить социальные цели и задачи с ресурсами, которые впоследствии будут необходимы для их реализации.
Программно-целевая методика представляет собой средство развития территории или отрасли и начала применяться еще в середине 60-х годов. Методика смогла доказать степень своей эффективности на примере разработки долгосрочной концепции и основного направления экономического и социального развития страны, которые рассматривались как нормативно-целевые документы. Данные документы были созданы на 1986 - 1990 годы и на период до 2000 года с коректировками. В те же годы было разработано большое количество отдельных целевых программ как на народнохозяйственном, так и на отраслевом, и региональном уровнях.
Однако несбалансированность разрабатываемых программ по ресурсам, отсутствие реального материально-технического обеспечения, ориентация только на административные методы управления приводили к невыполнению большинства программ, в том числе и региональных[32].
Это объясняется не столько недостатками собственно программно-целевого метода, сколько незавершенностью принимаемых мер и несовершенством системы хозяйственного управления, как страной, так и регионом. Ориентация на механизм отраслевого управления и на административные методы оказалась слабо совместимой с принципами программно-целевого планирования и рыночными методами для решения проблем межотраслевого и территориального характера и явилась существенной причиной относительно низкого вклада территориальных программ в социальный и экономический рост регионов.
В условиях капитализации экономики и развития рыночных отношений в рамках территории МО появляются возможности использования программно-целевого метода для разработки целевых региональных программ, учитывающих новые методы регулирования с учетом интересов всех хозяйствующих субъектов муниципального образования.
То есть, рассматривая экономический механизм муниципального самоуправления, можно сделать вывод о необходимости и возможности использования программно-целевого метода, который позволяет осуществить централизацию действий как при формировании стратегии решения социально-экономических проблем города, так и при определении ресурсного обеспечения ее выполнения. Однако применение программно-целевого метода сегодня принципиально отличается от его использования в прошлом, особенно в рамках МСУ.
Экономическая ситуация не способствует привлекательности долгосрочных инвестиций в производственную и социально-культурную сферу городов и районов. Предприятия, частные лица стремятся осуществлять проекты, дающие немедленную отдачу. В таких условиях концентрация необходимых инвестиций для решения социальных проблем требует от органов местного самоуправления особых методов, связанных с повышением эффективности реализации социально-экономических программ.
Эти методы могут быть основаны на преференциях, предоставляемых инвесторам городских программ, на смешанном финансировании проектов, а также на создании дополнительных льгот, таких как предоставление в аренду нежилых помещений, земли и пр. для развития основной деятельности предприятий, инвестирующих социально-экономические программы города.
Следовательно, первая особенность использования программно-целевого метода в условиях МО заключается в дополнении его методами стимулирования заинтересованности предпринимателей в реализации программ развития территории.
Другая особенность связана с новой процедурой реализации программы. В современных условиях процесс реализации основывается на договорных условиях между органами МСУ и коммерческими организациями.
Третья особенность заключается в коммерциализации услуг социальной сферы, предоставляемых населению МО. При этом на представительные органы местного самоуправления возлагаются обязанности контроля и противодействия расширяющейся коммерческой реализации благ и услуг социально-культурных отраслей.
Таким образом, межотраслевой характер социально-экономических проблем территориального развития обусловливает необходимость использования программно-целевого метода, хотя применение его в современных условиях характеризуется целым рядом особенностей.
Долгосрочные программы развития территории должны составляться совместными усилиями всех уровней управления. На федеральном уровне разработка должна опираться на соответствующие программы субъектов Федерации. В свою очередь субъектам необходимо предусматривать составление программ на уровне городов, а последним - программ развития территориальных образований и местных сообществ. К процессу составления и реализации таких программ на местном уровне должно активно привлекаться население и хозяйствующие субъекты, расположенные на данной территории и реализующие здесь свои интересы и потребности.
Следует отметить, что разработка социальных программ и создание системы социальной защиты населения в соответствии с Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются основными направлениями деятельности местных органов власти[33].
Осуществление программы социально-экономического развития города, основным содержанием которой выступает система социальной защиты населения, предполагает, во-первых, концентрацию в МО ресурсов, достаточных для выполнения мероприятий программы, и, во-вторых, составление и реализацию соответствующих программ на более низких уровнях управленческой иерархии, которые выступают подпрограммами этой программы. Это возможно за счет формирования системы балансов территории, позволяющих выявить источники пополнения финансовых ресурсов и определить комплекс мер по развитию собственной деятельности хозяйствующих субъектов и повышению эффективности их работы.
Разработка программ социально-экономического развития территориальных образований и местных сообществ, входящих в соответствующие программы города и субъекта федерации, является основанием для получения государственных средств для развития того или иного МО. Опыт западных стран также свидетельствует о том, что социально-экономическое развитие местных сообществ осуществляется не только за счет собственных средств. Государство выделяет муниципальным бюджетам субсидии и дотации. Практически во всех странах дотации являются неотъемлемым элементом государственного управления развитием территорий.