Попытаемся прояснить, в чем именно состоят нарушения федерального законодательства субъектами Федерации, и наметить возможные пути преодоления этих нарушений.
Пункт 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Место пребывания - гостиница, санаторий, пансионат, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно. Место жительства - жилой дом, квартира, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством.
Законодательство "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-1 (далее - Закон о свободе передвижения), регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами России их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Уведомление органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только правом, но и обязанностью гражданина. Вместе с тем сам по себе факт регистрации или ее отсутствия не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ. Так ли это на самом деле?
Всем ясно, по крайней мере так показывает опыт, что найти работу, например, в Москве и Московской области, без наличия, по крайней мере, регистрации по месту пребывания невозможно. Почему? Потому, что существует статья 181 КоАП РСФСР, которая предусматривает административную ответственность должностных лиц предприятий, учреждений и организаций за прием на работу граждан без регистрации.
Данная статья КоАП РСФСР явно противоречит Закону о свободе передвижения, так как устанавливает в качестве условия реализации гражданами права на труд наличие регистрации, но она все еще действует, и для граждан, не зарегистрированных по месту пребывания и жительства, начинается хождение по мукам: это и безуспешные поиски работы, и постоянные конфликты с милицией, органами здравоохранения, отказывающимися осуществлять медицинское обслуживание незарегистрированных граждан, с администрацией детских садов, школ, отказывающей в приеме детей, родители которых не зарегистрированы по месту пребывания и жительства в Москве и Московской области, и т.д. К административной ответственности можно привлечь и граждан, допускающих на своей жилплощади проживание лиц без регистрации.
17 июля 1995 г. Правительство РФ приняло Постановление N 713, которым утвердило Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (далее - Федеральные Правила). Постановлением Конституционного Суда от 2 февраля 1998 г. N 4-П пункты 10, 12, 21 этих Правил признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3).
Пункт 10 Правил ограничивал срок регистрации по месту пребывания шестью месяцами, а пункты 12 и 21 предусматривали основания к отказу в регистрации - например, такие: неполучение письменного согласия нанимателя и всех совершеннолетних членов его семьи, в том числе и бывших членов семьи нанимателя, которые продолжают проживать в занимаемом им жилом помещении, (в доме государственного или муниципального жилищного фонда); представление заведомо подложных документов; несоблюдение нормы жилой площади. Эти документы перечислены в ст. 6 Закона о свободе передвижения: ордер, договор, заявление лица, предоставляющего жилое помещение, и иные документы или их копии. Несмотря на оговорку "иные документы", этот перечень (что вытекает из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) может быть расширен лишь федеральным законом, но ни в коем случае не подзаконными актами.
Однако в настоящий момент он расширяется именно подзаконными актами, причем не только Федеральными Правилами, но и нормативными актами субъектов Федерации. Так, в Москве и области действуют Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, а также Перечень документов, являющихся основанием для вселения (заселения) граждан в жилые помещения в Москве и Московской области, представляемых жилищными органами в органы регистрационного учета, утвержденные Постановлением правительства Москвы и правительства Московской области от 30 марта 1999 года в редакции от 28 ноября 2000 года (далее - Правила Москвы и Московской области и Перечень документов). Причем в Перечне документов, необходимых для регистрации, Правила Москвы и Московской области воспроизводят как раз те самые отмененные Конституционным Судом РФ требования, несоблюдение которых являлось основанием к отказу в регистрации.
Таким образом, нормотворческие органы Москвы и Московской области, не устанавливая оснований к отказу в регистрации (что было бы прямым нарушением федерального законодательства), воспроизводят эти самые основания к отказу в регистрации, скрывая их под видом документов, представление которых необходимо для регистрации. Это означает, что регистрирующий орган не отказывает гражданину в регистрации при непредставлении им данных документов: у регистрирующего органа просто не возникает обязанности зарегистрировать гражданина до тех пор, пока он не предоставит все документы, необходимые для регистрации. Для гражданина же подобная юридическая находка московских правотворцев означает, что он не сможет зарегистрироваться, не получив согласия собственника жилого помещения и ряд других документов - его заявление просто не будет рассматриваться.
Несмотря на попытки тонко завуалировать незаконность Правил Москвы и Московской области, в них можно найти и довольно грубые погрешности. Вспомним, в каких случаях регистрирующий орган обязан зарегистрировать гражданина: согласно ст. 6 Закона о свободе передвижения гражданина обязаны зарегистрировать при предоставлении им ордера, договора, заявления лица, предоставившего жилое помещение, или иного документа. Таким образом, по общему правилу основанием к регистрации гражданина может быть только документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение, т.е. служащий доказательством наличия у гражданина права пользования этим жилым помещением. Но в Правилах Москвы и Московской области мы находим, что основанием к регистрации является не только документ, подтверждающий право на вселение, но и требование соблюдения нормы жилой площади, который уже никак нельзя подвести под термин "документ" в том значении, какое ему придает Закон о свободе передвижения.
Это ни что иное, как дополнительное условие (по отношению к ст. 6 Закона о свободе передвижения) для возникновения обязанности зарегистрировать гражданина. Следовательно, это уже прямое нарушение упомянутого Закона, т.к. только он может предусматривать условия, при которых гражданина обязаны зарегистрировать. Наконец, условие о соблюдении нормы жилой площади вступает в противоречие с самим названием нормативного акта Москвы и Московской области, который так и называется - "Перечень документов, являющихся основанием для вселения (заселения) граждан в жилые помещения в Москве и Московской области, представляемых жилищными органами в органы регистрационного учета". Следовательно, ничего, кроме перечисления документов, в этом нормативном акте содержаться не должно.
Итак, на региональном уровне неконституционные нормы Федеральных Правил получают второе рождение и новую жизнь, несмотря на то, что в соответствии со статьей 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. признание каких-либо норм не соответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на них либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, и положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами до приведения их в соответствие с Конституцией. Кроме того, в Правилах Москвы и Московской области мы можем найти и такие изыски, которые создатели Федеральных Правил просто бы постеснялись включить в свой нормативный акт.
Можно даже не комментировать, а просто процитировать норму Перечня документов: для того, чтобы собственник жилого помещения мог зарегистрировать своих родственников по месту жительства на площадь, принадлежащую ему на праве собственности, он должен быть либо сам зарегистрирован по месту жительства на этой площади, либо родственники, которых он хочет вселить, зарегистрированы по месту жительства в Москве или Московской области. Для того чтобы арендатор жилого помещения, находящегося в частной собственности, мог зарегистрироваться в нем по месту жительства, он должен быть уже зарегистрирован по месту жительства в Москве и Московской области. Следовательно, квартиросъемщикам частного жилищного фонда, приехавшим из других регионов, напрямую запрещается жить в Москве и Московской области.
Данная норма является грубейшим нарушением свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ и заключает в себе основу для дискриминации граждан по признаку места жительства. Неясно к тому же, причем тут договор аренды, так как по смыслу Гражданского кодекса РФ здесь должен быть указан договор коммерческого найма, так как аренда жилых помещений предусмотрена лишь для юридических лиц (п. 2 ст. 671 ГК РФ). К тому же из смысла Перечня документов под арендой вовсе не понимается коммерческий наем (в этом нормативном акте встречаются как термин "аренда", так и термин "коммерческий наем", следовательно, между ними проводится различие).