Мнение, что учреждение либо неучреждение должности территориального омбудсмена должно рассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительного ведения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсмена создается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно статье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Из сказанного явствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональных омбудсменов вполне конституционно, во-вторых - регулирование вопросов деятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом не вполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.
Выходом из сложившейся ситуации может быть подключение федерального Уполномоченного к формированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить в ФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, в целях придания региональным уполномоченным большей независимости от местных органов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложение Уполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даже нескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации мог бы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было бы определить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур), а также установить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ допускается с согласия федерального Уполномоченного, за исключением несомненных случаев (тяжелая болезнь или смерть, вступление в силу обвинительного приговора суда в отношении омбудсмена)[44].
Что касается компетенции регионального уполномоченного, то здесь имеется ряд проблем, предложения по законодательному решению которых неоднократно вносились, но неизменно отклонялись Думой.
Основная трудность горизонтального распространения службы в России связана с очевидным правовым пробелом: эффективное исполнение региональным омбудсменом своих обязанностей невозможно без определения пределов его полномочий в той сфере, где, по Конституции, установлено федеральное регулирование. Восполнить этот пробел предлагалось либо путем внесения дополнений в ФКЗ (что не совсем правильно), либо отдельным федеральным законом.
Занимаясь восстановлением прав граждан по жалобам, региональный уполномоченный должен обладать правом посещения не только государственных органов и учреждений, подведомственных субъекту Федерации, органам местного самоуправления, но территориальных учреждений и органов федерального подчинения. Должностные лица этих органов должны быть обременены обязанностью безотлагательно принимать регионального омбудсмена по вопросам его деятельности. Это относится, прежде всего, к учреждениям уголовно-исполнительной системы, воинским частям, расположенным на соответствующей территории. Без закрепления таких полномочий защищать права граждан местный омбудсмен не может: допускать его или нет на территорию колонии либо воинской части зависит от доброй воли начальника или командира[45].
Столь же актуально право Уполномоченного субъекта РФ знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях при поступлении жалоб от лиц, находящихся в его территориальной юрисдикции. В противном случае, т.е. не обладая таким правом, а лишь переправляя поступающие к нему жалобы "по принадлежности", Уполномоченный вынужден ограничиваться почтово-пересыльными функциями, а его реальная компетенция существенно ограничивается разборками коммунальных проблем. Важность для населения и этих проблем не вызывает сомнений. Но в каждом регионе есть исправительные колонии, следственные изоляторы, расположены воинские части, в которых с правами человека не все благополучно.
Другая проблема - свидетельский иммунитет уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. По сути, омбудсмен выступает как адвокат, доверенный представитель обратившихся к нему граждан - недаром во многих странах (например, в Испании, Хорватии) эта должность именуется "народный защитник", а Конституция Румынии называет уполномоченного по правам человека "адвокатом народа". Человек, обратившийся к региональному уполномоченному с просьбой защитить его права, должен быть уверен, что сообщаемые им сведения не будут использованы против него ни при каких обстоятельствах.
Вывод по второй главе: в отсутствие необходимого регулирования на федеральном уровне, стремясь создать действенную службу защиты прав человека в своих регионах, субъекты Федерации в большинстве случаев самостоятельно ввели соответствующие нормы в свои законы. Хотя это свидетельствует о понимании субъектами Федерации значимости должности регионального защитника прав человека, субъект Федерации не вправе определять порядок деятельности федеральных органов, в том числе устанавливать их обязанности, а также осуществлять процессуальное регулирование в части свидетельского иммунитета. Представляется, что принятие специального федерального закона, посвященного указанным проблемам компетенции и статуса уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, не противоречило бы Конституции и послужило бы ликвидации досадного правового вакуума.
В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы:
1). Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой совокупность существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровне уполномоченных по правам человека, специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органов со специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
2). Существуют две цели деятельности уполномоченных по правам человека: содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (основная) и повышение эффективности государственного и муниципального управления (косвенная). В достижении первой цели уполномоченные выполняют следующие функции: восстанавливающую нарушенные права и свободы, посредническую (медиаторскую), правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно- воспитательную. В реализации второй цели уполномоченные осуществляют иные функции: контрольную, консультационную, координационную.
3). Систему принципов эффективного функционирования уполномоченных по правам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная и персональная); доступность (информационная – высокой уровень информированности населения о деятельности Уполномоченного и организационная – способ организации работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны); оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента начала производства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий.
4). Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации – это система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Механизм включает в себя следующие элементы: охрану прав и свобод, защиту прав и свобод, квалифицированную юридическую помощь, пропаганду прав и свобод.
5). Учитывая важное место Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, в Конституции РФ необходимо закрепить статус уполномоченных по правам человека, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.
6). В целях конструктивного взаимодействия уполномоченных по правам человека по обеспечению прав и свобод человека и гражданина необходимо формирование и законодательное закрепление системы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи, посредством внесения изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», а также принятия Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ».
7). Для повышения гарантий независимости уполномоченных по правам человека следует установить уголовную ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с целью повлиять на его решения, а равно за воспрепятствование его деятельности; закрепить в Федеральном законе «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» гарантии неприкосновенности региональных уполномоченных по правам человека и возможность оказания финансовой помощи из бюджета РФ бюджетам субъектов РФ в форме субвенций или субсидий на финансирование их деятельности; детально регламентировать процедуру досрочного прекращения полномочий уполномоченных по правам человека.