Два основных фактора превращают управленческие отношения в административные:
- принадлежность к государственному управлению (в современном варианте – публичный интерес);
- органическая связь с нормами административного права.
Характерные черты административных правоотношений:
1. Административные правоотношения складываются в специфической сфере, а именно, в области государственного управления (в узком смысле). Не только в связи с осуществлением государственного управления, но и по поводу – когда нет, например, еще управляющего воздействия, но идет подготовка к нему, собирается информация, принимается совместное решение, проводится обсуждение и т.д.
2. Для административных правоотношений характерно наличие обязательного субъекта (субъекта управления), то есть должен быть наделенный государственно-властными полномочиями субъект (орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, служащий и т.п.), другой же стороной может быть любой субъект.
3. Этот субъект всегда действует юридически-властно (не следует путать с административно-властно, речь идет о юридическом праве одной стороны, а не обязательно об организационной или иной подчиненности, подвластности).
4. Эти отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не обязательно.
5. Споры, возникающие из данных отношений, разрешаются, как правило, в административном, то есть, внесудебном порядке, могут рассматриваться не только судом, а уполномоченным на то органом исполнительной власти или иным органом государства, которому переданы полномочия по разрешению данных споров. Для правового государства предпочтителен судебный порядок.
6. В случае нарушения одной из сторон требований административно-правовых норм она несет ответственность не перед другой стороной, а перед государством в лице его уполномоченных органов.
Две концепции административных правоотношений. В науке административного права теория административных правоотношений развивалась достаточно долго, существовало две концепции этих отношений.
Первая концепция (основоположник Ю.М. Козлов и московская школа) выделяет 3 признака отношений: 1. возникают в процессе государственного управления; 2. на одной стороне всегда орган государства; 3. являются отношениями «власти-подчинения» и характеризуются юридическим неравенством сторон.
Вторая концепция (основоположник Г.И. Петров и ленинградская школа) выделяет 3 признака: 1. отношения возникают в сфере (в процессе слишком узко) государственного управления; 2. отношения складываются между любыми субъектами административного права в любом их сочетании (например, между гражданами); 3. отношения делятся на две группы – отношения «власти-подчинения» и отношения равноправия (юридического равенства) сторон.
Дискуссия привела к положительному результату, в результате в науке сформировалась достаточно устойчивая концепция правоотношений – эти отношения возникают в связи и по поводу государственного управления, кроме отношений неравенства бывают и отношения юридического равенства сторон.
Виды административно - правовых отношений
Основания классификации.
По целевому назначению, по направленности на возникновение правовых последствий для второй стороны – позитивные (повседневная управленческая деятельность органов исполнительной власти) и негативные (юрисдикционные, деликтные).
По времени действия – постоянные и эпизодические.
По конкретному содержанию – имущественного и неимущественного характера.
По способу защиты в судебном и во внесудебном (административном) порядке.В зависимости от норм, на основе которых возникают – материальные и процессуальные.Возможны иные основания. Например, по субъектному составу – с различными участниками.
Наиболее интересная классификация – в зависимости от положения сторон отношения – вертикальные и горизонтальные правоотношения.
Вертикальные отношения – это отношения, непосредственно выражающие воздействие субъекта управления на объект, это и есть собственно властные отношения, в которых субъект властен – объект подвластен (властеотношения).
Горизонтальные отношения – это отношения равенства (юридического равноправия сторон относительно друг друга). В литературе существовали споры о том, возможны ли такие отношения. В последнее время признается, что такие отношения существуют, но они являются вспомогательными по отношению к основным, то есть, властным отношениям, складываются до того или после того.
Исходя из сущности управления, властеотношения являются основными, преобладающими, но не исключительными.
Обоснование возможности возникновения горизонтальных отношений:
во-первых, управление не всегда – воздействие, но и взаимодействие, значит, взаимодействуют две стороны;
во-вторых, управление имеет различные стадии, например, сбор и обработка информации не требуют обязательного властного воздействия;
в-третьих, это отношения – не просто управленческие, но и правовые, а это предполагает взаимные права и обязанности сторон, иное означало бы полное бесправие и управленческий (административный) произвол.
Вертикальные отношения возникают всегда в следующих случаях:
- в условиях организационной подчиненности;
- возможны при отсутствии таковой, но при условии обязательности актов одной стороны для другой;
- при применении принуждения.
Условия возникновения горизонтальных отношений:
- органы должны находиться на одинаковом правовом уровне;
- между ними не должно быть организационной соподчиненности;
- объем властных полномочий по данному вопросу должен быть примерно одинаков.
Сущность управленческих отношений прекрасно иллюстрирует управленческий треугольник Б.П. Курашвили. Это позволяет выделить реординационные отношения, которые в традиционной правовой схеме не выделялись.
В современном обществоведении выделилась теория отношений социального обмена, происходящего во всех сферах общественной жизни, не только экономической. Между государством и гражданином возникают такие же отношения «обмена». Чем больше дает государство гражданину (гарантия зарплаты, сохранности жизни, здоровья, имущества, вкладов и т.д.), тем больше члены общества дорожат связью, отношениями с государством, признавая его авторитет как субъекта управления.
И наоборот, если государство не гарантирует гражданину условий нормальной жизни, то последний свободен от моральных и материальных обязательств перед государством (в смысле соблюдения законов и других повелений государства, уплаты налогов, исполнения решений судов в плане возмещения материального ущерба и т.д.).
Вывод: ужесточение требовательности со стороны государства не даст результата без одновременного гарантированного выполнения обязательств в отношении граждан со стороны государства.
Вопрос № 7. Понятие и виды субъектов административного права
Субъектами административного права являются физические лица или их объединения (организации), которые в соответствии с законодательством могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений. Для этого они должны обладать административной правосубъектностью, то есть установленной и охраняемой государством возможностью иметь административно-правовые права и обязанности и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления.
Субъекты могут быть индивидуальными и коллективными.
Индивидуальные – граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные и муниципальные служащие, лица, занимающие государственные должности РФ, лица, занимающие выборные должности в органах местного самоуправления, должностные лица.
Коллективные субъекты: различного рода объединения граждан, государственные и негосударственные организации, общественные объединения, религиозные объединения, коммерческие организации, некоммерческие организации, органы исполнительной власти, структурные подразделения, органы местного самоуправления и т.
Вопрос № 8. Понятие административного правового статуса граждан. Права и обязанности граждан как субъектов административного права
Административно-правовой статус определяют как права, свободы и обязанности граждан в области государственного управления, закрепленные и гарантированные государством в нормах административного права. Он является юридическим закреплением отношений между государством и человеком или его объединениями в области государственного управления. Таким образом, административно-правовой статус – это положение гражданина в отношениях с исполнительной властью (и другими субъектами), осуществляющими государственное управление.
Роль государственно-властного субъекта выражается в следующем:
- издание правовых актов, влияющих на содержание статуса;
- организация исполнения законов, имеющих непосредственное отношение к реализации статуса;
- содействие гражданам в реализации их прав;
- осуществление охраны прав и свобод граждан.
Административно-правовые отношения могут складываться в связи со следующими факторами:
1. с реализацией гражданами принадлежащих им прав;
2. с выполнением гражданами их обязанностей;
3. в связи с нарушением государством или его органами прав и законных интересов граждан;
4. в связи с нарушением гражданами их обязанностей.
Ключевыми элементами административно-правового статуса являются права и обязанности, свободы. Дискуссии касаются гражданства, правоспособности, дееспособности, гарантий. Например, является ли гражданство элементом или условием возникновения статуса?