Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти — губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти.
Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют коммунальную, или муниципальную, администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.
Судебная власть
Органы, отправляющие правосудие, — третья ветвь государственной власти, которая, как уже говорилось, играет особую роль, как в механизме государственной власти, так и в системе сдержек и противовесов. Особая роль суда определяется тем, что он — арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии и независимости суда, и прав и свобод граждан, и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества (чего не было в советское время). Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идёт прежде всего об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые в конечном счете гарантировали бы господство права и справедливости в обществе.
Необходимо отметить, что в советском обществе суд рассматривался лишь как орган, призванный охранять социалистическое общество, государство и граждан от неправомерных действий, ответственности же государства перед своими гражданами не придавалось должного значения. Прерогативы суда были ограничены точным применением норм, суд был пе вправе устранить даже вполне очевидные недостатки издаваемых подзаконных актов в сфере прав и свобод личности.
Существенная особенность судебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский государствовед Б.Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончательно постановить свой приговор. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность. Судебная власть, таким образом, — специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Систему органов правосудия могут составлять судебные органы, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и других юрисдикции.
Легитимность государственной власти
К вопросу о социальной сущности и политической природе государственной власти. Современная политико-правовая наука рассматривает феномен «власть» с позиций различных концептуальных подходов. Согласно западной традиции первичным видом власти является власть индивидуальная как производная от естественного права на свободу действия, распоряжения собой, вещами, всем, что доступно индивидам. Поэтому распространенными моделями власти являются межперсональные конструкции, отношения между двумя и большим числом субъектов. Согласно позитивистскому подходу основу определения власти составляет признание асимметричности отношений между субъектами, существующая в связи с этим возможность одного субъекта влиять или воздействовать на другого субъекта. Если констатируется факт способности одного субъекта влиять на других и добиваться поставленных целей, несмотря на сопротивление, то можно утверждать, что субъект обладает определенной властью. Власть интерпретируется так же, как способность или менять отношения людей, или сохранять их, как способность добиваться цели. Весьма показательно в этой связи замечание классика американской политико-правовой мысли Г. Лассуэла о том, что власть начинается там, где информация, рекомендация, решение реализуются, переходя в достижение цели1.
Авторам настоящей монографии представляется вполне обоснованным подход, в соответствии с которым современные концепции власти с определенной долей условности можно подразделить на два больших класса:
— атрибутивно-субстанциональные, трактующие власть как атрибут, субстанциональное свойство субъекта, а то и просто как самодостаточный «предмет» или «вещь»;
— реляционные, описывающие власть как социальное отношение или взаимодействие на элементарном и на сложном коммуникативном уровнях.
Атрибутивно-субстанциональные подходы к осмыслению власти, в свою очередь, можно подразделить на волевые и структурно-функциональные.
Волевые концепции исходят из определения власти как способности или возможности навязывания воли каким-либо политическим субъектам. Такой подход был особенно влиятелен в традиции немецкой политической мысли. Гегель1, Энгельс2, Вебер3 использовали понятия «волевого свойства» или «волевой способности» в самых разных, порой даже когнитивно полярных, определениях власти.
Так, по М. Веберу, власть — это способность определять поведение других людей даже против их воли, как доминирование. Она определяется следующим:
— осуществляется индивидами и поэтому включает в себя тот или иной выбор, какое-либо намерение или средство;
— включает в себя представления о средстве, т.е. о том, как индивиду достичь желаемых целей;
— может повлечь за собой сопротивление и конфликт, так как осуществляется над другими индивидами;
— подразумевает, что имеются различия в интересах лиц, обладающих властью, и лиц, не имеющих власти;
— выступает как негативное явление, включающее в себя ограничения и лишения для тех, кто подчинен доминированию4.
Такое определение власти при желании можно интерпретировать и как волевое отношение, но акценты у Вебера, как у Гегеля или у Маркса, все же смещаются на трактовку ее как некоего потенциала политического субъекта, обладающего особыми субстанциональными качествами носителя власти5.
Наш современник английский социолог Э. Гидденс определяет власть как «способность вмешиваться в данный ряд событий так, чтобы некоторым образом изменять их»6. Такого подхода придерживаются сторонники так называемой силовой модели, возникшей в рамках англо-американской школы «политического реализма». С точки зрения такого подхода и во внутренней (Д. Кэтлин), и в международной (Г. Моргентау) политике власть выступает как силовое воздействие политического субъекта, контролирующего определенные ресурсы и при необходимости использующего даже прямое насилие.
Структурно-функциональные концепции власти связаны, прежде всего, с исследованиями Т. Парсонса. Так, по Т. Парсонсу, власть — это позитивная социальная способность к достижению общественных целей. При этом американский социолог исходит из того, что власть рассеяна в пределах всего общества, а не сконцентрирована в руках правящей элиты. Т. Парсонс считает, что в обществе существует некоторый ограниченный потенциал власти, и поэтому любое увеличение власти одной социальной группы неизбежно влечет за собой уменьшение властных полномочий у другой группы. Политическая система у Т. Парсонса выступает как открытая и плюралистическая, и это позволяет всему обществу определенным образом участвовать в политическом процессе1. Власть представляет собой некое особенное интегра-тивное свойство социальной системы, имеющее целью поддержание ее целостности, координацию общих коллективных целей с интересами отдельных элементов, а также обеспечивающее функциональную взаимозависимость подсистем общества на основе консенсуса граждан и легитимизации лидерства.
С атрибутивно-субстанциональными тесно соседствуют реляционные концепции власти, трактующие власть при помощи категории «социальные отношения».
Надо сказать, что различные подходы достаточно тесно переплетаются между собой, как, например, в бихевиоризме. Поведенческий (бихевиористский)2 подход редуцирует все многообразие властного общения до элементарных отношений между поведениями двух индивидовакторов и соответствующего влияния одного на другое. Бихевиористы определяют власть в качестве отношения двух субъектов следующим образом: «А имеет власть над В в отношении ценностей К, если А участвует в принятии решений, влияющих на политику В, связанную с ценностями К». Таким образом, власть становится отношением двух поведений и влияний, при котором одна сторона навязывает свое решение другой. Так, Г. Лассуэлл использует методы социальной психологии, психоанализа и психиатрии в изучении политического поведения и пропаганды, выявляет роль массовых коммуникаций в формировании, распространении и воспроизводстве символики политической власти3.