Важным принципом гражданства является недопустимость лишения гражданства или права изменить его. Это позволяет гражданам Российской Федерации свободно осуществлять свои права и свободы, не опасаясь лишения гражданства и утраты связи со своим государством. Прекращение гражданства зависит от воли самого гражданина. Закон 2002 г. предусматривает в качестве оснований прекращения гражданства добровольный выход из гражданства и иные основания, предусмотренные федеральным законом или международным договором[41].
Обеспечивая устойчивый характер гражданства, Российская Федерация в то же время гарантирует свободу выбора гражданства каждым человеком, выражающуюся в недопустимости лишения права изменить свое гражданство. Для этого Закон 2002 г. установил исчерпывающий перечень оснований отказа в выходе из гражданства Российской Федерации.
В ст. 61 Конституции РФ закрепляется принцип недопустимости высылки гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации и выдачи гражданина Российской Федерации другому государству.
Согласно ст. 61 Конституции РФ и ст. 4, ч. 5, Закона 2002 г. российский гражданин не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Этот запрет учитывает и норма УК РФ[42] (ч. 1 ст. 13), в соответствии с которой граждане Российской Федерации, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдачи этому государству. Невыдача российских граждан не означает освобождение их от уголовной ответственности за совершение преступлений на территориях иностранных государств. Правоохранительные органы России обязаны возбудить уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории других государств и вернувшихся на территорию Российской Федерации. За преступления, совершенные российским гражданином за границей, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны. В этом принципе выражается ответственность гражданина перед своим государством, необходимость обеспечения принятых в государстве гарантий защиты его прав и интересов в уголовном процессе. Установленный запрет на выдачу российских граждан другому государству следует отнести к нормам, обеспечивающим защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина[43].
Под выдачей понимается акт правовой помощи, содержание которого заключается в обязанности участников международного соглашения о выдаче осуществлять передачу лиц, обвиняемых в совершении преступления на территории запрашивающего государства, для привлечения к уголовной ответственности. Такое понимание вытекает из содержания договоров о выдаче. По общему правилу договоры о выдаче устанавливают обязанность выдачи гражданина иностранного государства, содержат перечень преступлений, влекущих выдачу, обстоятельств, исключающих выдачу, и возможного отказа в выдаче, определяют последствия невыдачи собственных граждан, регламентируют порядок заявления просьб о выдаче и процедур выдачи, закрепляют условия заключения под стражу и передачи лиц, подлежащих выдаче, и др.
Если уполномоченными на то органами государственной власти на ратификацию будет представлен международный договор, допускающий выдачу российских граждан иностранному государству, то, согласно ст. 22 Закона о международных договорах[44], он может быть ратифицирован только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке.
Одной из проблем правового регулирования рассматриваемого принципа является несовпадение используемой в нормативных правовых актах терминологии. Так, соответствующая статья в УК РФ называется «Выдача лиц, совершивших преступление», в то время как в Конституции РФ говорится о выдаче лиц, обвиняемых в совершении преступления.
Конституционный запрет на выдачу частично распространяет свою силу на иностранных граждан в случаях, предусмотренных в ст. 63 Конституции РФ.
Российское законодательство исходит из принципа сохранения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за ее пределами. Такого рода принцип вытекает из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться, что закреплено в ст. 27 Конституции РФ. Отрицание этой свободы в прошлом являлось грубым ущемлением прав и свобод человека.
Формирование российских диаспор за рубежом тесно связано с реализацией соотечественниками права на свободу передвижения, которое официально было признано в России лишь в начале 90-х гг. прошлого века. Часть 2 ст. 27 Конституции РФ провозглашает право каждого свободно выезжать за пределы России. Целью выезда может быть как постоянное жительство (с утратой российского гражданства или без выхода из него), так и временное пребывание за границей (с последующим возвращением).
В части Конституции РФ речь идет о праве гражданина России на свободу передвижения через Государственную границу РФ и праве гражданина выезжать на постоянное место жительства из России с выходом из ее гражданства, т.е. эмигрировать. Не случайно в рассматриваемой норме сказано, что каждый может выезжать за пределы России. Но право беспрепятственно возвращаться имеет только гражданин России. Эмигрант таким правом не обладает. Вероятно, можно говорить о праве каждого на эмиграцию из России. В литературе обращается внимание на то, что «развитие личности» охватывает «право поиска своей судьбы»[45].
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 1997 г. №16-П по делу о проверке конституционности ст. 11.1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» признал не противоречащим Конституции РФ взимание сбора за пограничное оформление. Более обоснованной представляется позиция, высказанная в особом мнении судьи А.Л. Кононова, согласно которой введение сбора за пограничное оформление непосредственно затрагивает осуществление провозглашенного ч. 2 ст. 27 Конституции РФ права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. По смыслу ст. 11 и 11.1 Закона «О Государственной границе Российской Федерации»[46] неуплата сбора может быть поводом для отказа в пропуске лица, транспортного средства или груза через Государственную границу. Такой отказ фактически будет иметь характер санкции за неуплату сбора и, следовательно, являться фискальным ограничением конституционного права на выезд из страны[47].
Кроме того, ч. 2 ст. 61 Конституции РФ гарантирует принцип защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами. В законодательстве не содержится определения, что такое защита и что такое покровительство и какое различие между этими двумя категориями, что отмечается как недостаток[48].
Термины «поддержка» и «защита» являются близкими по своему значению, но не тождественными. В первом случае речь идет о том, чтобы «служить подпорой, укрепой, подпирать, не дать рушиться, держать в прежнем виде». Во втором – «оберегать, охранять, оборонять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду»[49]. Защита предполагает осуществление более активных действий. В Федеральном законе от 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» используются также термины «помощь» и «покровительство». Помощь – это оказание содействия в чрезвычайных, экстраординарных ситуациях, когда произошло существенное снижение имевшихся ранее гарантий реализации прав и свобод или есть реальная угроза этому, например, при гуманитарной катастрофе. «Покровительство – как бы общий принцип заботы нашего государства о гражданах»[50]. Институт покровительства вряд ли применим ко всем соотечественникам за рубежом, поскольку он строится на началах зависимости, подчиненности (буквально кровного родства). Лица, к которым предполагается его применять, в большинстве своем – граждане государств, признаваемых суверенными субъектами международного права.
В соответствии с ч. 2 ст. 7 Закона 2002 г. «органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы.
Наряду с Законом 2002 г. обязательство государства по защите и покровительству граждан получило свое развитие и уточнение в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[51]. Согласно ст. 3 данного Закона граждане России, проживающие за рубежом, относятся к числу соотечественников. Закон определяет содержание и основы политики Российской Федерации в отношении названной категории граждан. Содержание государственной политики представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, информационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых Президентом РФ, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 5 Закона). Законом предусматривается поддержка соотечественников в области прав и основных свобод человека и гражданина, в социальной сфере, а также в области культуры, языка и образования, информации.