Анализируя современные научные разработки, можно сделать вывод, что одной из подотраслей прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства является надзор за соблюдением трудового законодательства. Он, в свою очередь, делится на ряд направлений, выделение которых проводится не только путем определения соответствующих правовых сфер, но и применительно к конкретным объектам надзора в каждой из них.
Предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства урегулирован недостаточно точно. Существуют пробелы, касающиеся объектов надзора, пределов надзора, нормативно-правовых актов, за исполнением которых осуществляется надзор. Необходимо привести законодательство в этой части в соответствие с существующей в настоящее время практикой.
Глава 2. Правовые средства органов прокуратуры при осуществлении государственного надзора за исполнением трудового законодательства
2.1 Прокурорская проверка соблюдения законодательства о труде и полномочия при ее осуществлении
законодательство труд прокурорский надзор
В соответствии с возложенными на органы прокуратуры задачами, прокуроры обязаны не только выявлять нарушения закона, устранять причины и условия, способствующие совершению выявленных правонарушений, и виновных лиц, но и предпринимать все предусмотренные законом меры по устранению выявленных правонарушений в будущем и привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц.
Законом о прокуратуре предусмотрены правовые средства реагирования прокуроров. Е.Р. Ергашев определяет правовые средства как регламентированные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия прокуроров по выявлению и устранению выявленных нарушений законов, причин и условий им способствующих, а также привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц. [20]
По его мнению, правовые средства разделяются на средства выявления правонарушений и средства реагирования на выявленные правонарушения.
Разнообразие правовых средств в этой сфере обусловлено многообразием форм самих нарушений.
Основные средства выявления и пресечения правонарушений в сфере труда, а также причин, их порождающих, являются прокурорские проверки.
В соответствии со статьей 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такая формулировка закона исключает возможность проведения плановых проверок. Но в пункте 15 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации №195 говорится о проведении плановых проверок. Кроме того, пункт 3 указанного приказа гласит: «Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности».
Таким образом, приказ Генерального прокурора создает новое нормативное регулирование прокурорского надзора. Соответственно, можно выделить плановые и внеплановые проверки.
В зависимости от характера состояния законности и конкретной ситуации проверка могут быть:
а) целевой, в ходе которой проверяется исполнение определенных норм законодательства (например, соблюдение прав несовершеннолетних в части предоставления отпусков)
б) комплексной, когда проверяется исполнение всех норм законодательства (например, проверка в государственной инспекции труда исполнения норм трудового и административного законодательства при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства о труде)
в) сквозной, которой охватывается основная часть или полностью вся система предприятий и организаций определенной отрасли (включая государственную инспекцию труда)
г) контрольной, имеющей цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства и причин им способствующих. [21]
Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном вышестоящими, органами проверки исполнения трудового законодательства.[22]
При осуществлении проверок исполнения трудового законодательства прокурор имеет широкие полномочия, предусмотренные Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации.
Важную роль играет право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением трудового законодательства которыми прокурор осуществляет надзор. Это право включает в себя также возможность посещения прокурором в нужное время и место нужного лица (статья 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации).
При этом федеральное законодательство не устанавливает обязанности прокурора заранее уведомлять орган или должностное лицо о проведении проверки. При осуществлении мероприятий по надзору на органы прокуратуры распространяет свое действие Федеральный закон от 8 августа 2001 года №134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». [23]
Также прокурор имеет право иметь доступ к документам и материалам поднадзорного объекта, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.
При отсутствии необходимости в ознакомлении с материалами и документами непосредственно в органе, предприятии, организации, прокурор имеет право требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.
Но ознакомление с документами на месте имеет определенные преимущества. Во-первых, в данном случае имеет место элемент внезапности. Проверяемое лицо не имеет возможности изменить или уничтожить необходимые документы. Во-вторых, прокурор имеет возможность самостоятельно определить круг проверяемых документов и материалов исходя из конкретной ситуации.
Особую категорию составляет информация, содержащая государственную и коммерческую тайну.
Федеральный закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне"[24] содержит перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне и порядок доступа к ним. В соответствии с данным законом, доступ к информации, содержащей государственную тайну, может быть осуществлен лишь лицами, имеющими соответствующий допуск.
Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне»[25] (далее - Федеральный закон о коммерческой тайне) содержит перечень сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне. Если для осуществления проверки этих сведений недостаточно, прокурор может потребовать предоставить сведения, составляющих коммерческую тайну. Эта обязанность предусмотрена статьей 6 Федерального закона о коммерческой тайне для любого обладателя информации, составляющей коммерческую тайну.
Также важным полномочием прокурора при реализации им своих полномочий по надзору за исполнением трудового законодательства является право на привлечение специалиста. Надзор за исполнением трудового законодательства входит в систему общего надзора. Работникам прокуратуры, осуществляющим общий надзор, необходимо ориентироваться в очень широком круге нормативно-правовых актов и правоприменительной практики. Но считаем, что углубление во все детали и тонкости той или иной сферы деятельности проверяемого объекта нецелесообразно. Поэтому привлечение специалиста может быть необходимым для повышения качества прокурорского надзора. Например, при проведении проверки состояния техники безопасности и охраны труда на предприятии нефтяной отрасли целесообразно привлечь соответствующего специалиста для выяснения возникших вопросов.
Для получения информации от физического лица прокурор может вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
По мнению И.Н. Тризно, первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Основным контролирующим органом в сфере труда является Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы – государственные инспекции труда. В ходе прокурорских проверок выполнения такими инспекциями возложенных на них задач и функций и надлежащего выполнения инспекторами их должностных обязанностей, прокурор выясняет ряд вопросов: осуществляется ли инспекцией сбор информации о состоянии законности в контролируемой сфере; полностью ли охвачены мероприятиями по контролю организации, расположенные на закрепленной территории; осуществляется ли планирование работы инспекции и выполняются ли эти планы; соответствует ли принимаемые меры характеру и тяжести правонарушений, а также иные.
Важным объектом проверок являются работодатели – юридические лица. Они совершают значительное количество правонарушений в сфере трудовых отношений и охраны труда. Проверки работодателей прокурор может осуществлять самостоятельно или поручить контролирующим органам. При этом проверяется: соблюдает ли работодатель права работников при заключении трудового договора; соблюдает ли работодатель требования, предъявляемые к процедуре прекращения трудового договора и трудового правоотношения; соблюдает ли работодатель права работников при привлечении их к дисциплинарной ответственности; соответствует ли режим рабочего времени и времени отдыха требованиям закона; соблюдается ли право работников на своевременную и достойную оплату труда, а также другие вопросы исполнения трудового законодательства. [26]