Если говорить о доверенности, надо уточнить, какая именно требуется доверенность - общая или специальная, по конкретному делу. Полагаем, что требовать у представителя юридического лица наличия доверенности на участие в конкретном деле о привлечении к административной ответственности нежелательно: получение такого документа требует времени, а сроки рассмотрения дел невелики. При привлечении юридического лица к административной ответственности по месту нахождения его филиала указанное требование неизбежно приведет к нарушению сроков рассмотрения дела судами и иными административно-юрисдикционными органами. В данном случае представителю юридического лица вполне достаточно общей доверенности, закрепляющей соответствующие полномочия представителя либо руководителя филиала на участие в судебном разбирательстве в арбитражном суде, а также в административно-юрисдикционном органе при составлении протокола и рассмотрении дела.
Некоторые арбитражные суды признают привлечение к административной ответственности без участия законного представителя юридического лица незаконным[55]. Они основывают такое решение на положении пункта 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 года N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[56]. Согласно этому документу при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение требований статьи 28.2 КоАП РФ, а в случае выявления нарушений названной статьи - признавать незаконным и отменять решение административного органа о привлечении. Такой подход породил злоупотребления, известны случаи уклонения законного представителя юридического лица от участия в составлении протокола.
Обстоятельство второе. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 12 августа 2003 года N 1242/03[57] допустил возможность составления протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя юридического лица в случае, когда имеются данные о его надлежащем извещении.
В специальной литературе по этому поводу отмечалось, что это указание Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ не в полной мере соответствует закону, поскольку статья 28.2 КоАП РФ предусматривает обязательное участие законного представителя юридического лица в составлении протокола по делу об административном правонарушении. Административно-юрисдикционных органов в России свыше 100 видов, они призваны своими действиями осуществлять контрольно-надзорные функции, а также обеспечивать всеми законными средствами (способами) присутствие законного представителя юридического лица при составлении протокола по делу об административном правонарушении[58].
При рассмотрении дел об оспаривании решений административно-юрисдикционных органов о привлечении к административной ответственности суды арбитражной системы проверяют, были ли приняты этими органами необходимые и достаточные меры для извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола об административном правонарушении. Цель такого извещения - предоставление законному представителю юридического лица возможности реализовать гарантии защиты, закрепленные в КоАП РФ. Поэтому надлежащим извещением является лишь предварительное извещение, оставляющее время на подготовку к процессу и направление представителя с надлежащим образом оформленной доверенностью.
Так, ФАС Уральского округа оставил без изменения решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, признавших незаконным и отменивших постановление административно-юрисдикционного органа о привлечении лица к административной ответственности на том основании, что определение о назначении места и времени рассмотрения дела об административном правонарушении было получено деликвентом в тот же день, в который и состоялось рассмотрение дела административно-юрисдикционным органом [59].
Предложения по совершенствованию законодательства.
Итак, проведенное исследование проблем кодификации законодательства об административных правонарушениях и вины юридических лиц при привлечении к административной ответственности, а также анализ практики арбитражных судов позволяют предложить следующее.
Во-первых, необходимо в нормативном порядке реализовать монополию КоАП РФ на правовое регулирование административной ответственности на федеральном уровне.
1.1. «Налоговые» правонарушения из НК РФ перенести в главу 15 КоАП РФ, «бюджетные» правонарушения исключить из БК РФ и предусмотреть ответственность за них в КоАП РФ.
1.2. Исключить положения об административной ответственности, включив их составы в КоАП РФ, из следующих нормативно-правовых актов: Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Федерального закона от 1 апреля 1996 года N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», Федерального закона от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
1.3. Производство по делам об административных правонарушениях (в области налогов, сборов, медицинского, социального страхования и т.п.) как вид административно-юрисдикционного производства производить в рамках и в порядке, предусмотренном КоАП РФ.
Во-вторых, следует четко определиться с понятием «привлечение юридического лица к административной ответственности» в КоАП РФ. Безусловно, вина - это весьма сложный элемент административной ответственности, но обязательный.
В настоящее время привлечение юридических лиц к административной ответственности через институт «объективного вменения» - это шаг назад от всех демократических преобразований в стране.
Но как же быть? Как связать «вину», «юридических лиц» и «административную ответственность»?
При привлечении юридических лиц к административной ответственности следует установить такую же презумпцию, которая в настоящее время заложена в ГК РФ. То есть юридическое лицо должно привлекаться к административной ответственности за административное правонарушение, если оно не докажет, что при той степени заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него действующими нормативными правовыми актами, оно приняло все меры для надлежащего исполнения требований действующего законодательства. При этом юридическое лицо освобождается от административной ответственности, если докажет, что ненадлежащее исполнение требований нормативных правовых актов произошло вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. Законодателю следует четко обозначить, какие именно обстоятельства относятся к чрезвычайным и непреодолимым (например: чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями).
Данное административное определение вины юридических лиц при привлечении к административной ответственности с использованием подхода гражданско-правовой ответственности должно найти свое закрепление в КоАП РФ.
В-третьих, недоработки законодателя (несовершенство термина «законный представитель юридического лица», требования КоАП РФ об участии законного представителя в проведении процессуальных действий): 1) препятствуют эффективной реализации юридическим лицом своего права на защиту, 2) усложняют работу административно-юрисдикционных органов, которые при весьма ограниченных административных сроках не успевают обеспечить надлежащее извещение законного представителя юридического лица о рассмотрении дела. В результате суды нередко извещают о привлечении к административной ответственности руководителей филиалов юридического лица (если правонарушение связано с деятельностью филиала), т.е. лиц, специально уполномоченных юридическим лицом для представления его интересов в отношениях с государственными органами (в том числе с административно-юрисдикционными); заместителей руководителя организации, исполняющих обязанности руководителя и назначенных приказом (хотя данные лица в соответствии с законом или учредительными документами законными представителями юридического лица не являются); других работников (юрисконсультов) - лиц, в чьи служебные обязанности входит регулирование вопросов, связанных с привлечением к ответственности и представлением интересов организации в административно-юрисдикционных органах. Налицо пример того, как правоприменительная деятельность (в данном случае практика судов арбитражной системы) подсказывает путь к разрешению сложившихся противоречий и проблем.
В связи с изложенным предлагаем внести в КоАП РФ следующие изменения и дополнения.