М.Л. Седова также отмечает, что «кассовое исполнение бюджета состоит в осуществлении приходно-расходных операций и операций по хранению бюджетных средств». Таким образом, исходя из вышеприведенных определений следует, что кассовое исполнение бюджета представляет собой процедуры по приему денежных средств, поступающих в качестве доходов соответствующих бюджетов, зачислению их на счета бюджетов в процессе межбюджетного регулирования, хранению и вьдаче бюджетных средств, отражению данных операций в учете, составлению отчетности по кассовому исполнению бюджета. На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что понятие «исполнение бюджета» не тождественно «кассовому исполнению бюджета», которое является только составляющей указанного понятия. «Исполнение бюджета», помимо операций, присущих «кассовому исполнению бюджета», предполагает осуществление операций управления бюджетными средствами, планирования и прогнозирования финансовых ресурсов, а также осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств. Кассовое исполнение бюджета может быть организовано в разных системах исполнения бюджета: казначейской, банковской и смешанной. В соответствии с различиями в трактовке понятий «исполнение бюджета» и «кассовое исполнение бюджета» были проанализированы операции кассового исполнения бюджета, выполняемые разными органами в рамках указанных систем исполнения бюджета.
При казначейской системе кассового исполнения бюджета функции по его исполнению возлагаются на специальные органы – Казначейства.
Организуя исполнение бюджета, Министерство финансов Республики Беларусь обеспечивает реализацию стратегических положений бюджетной политики, используя бюджетные методы государственного регулирования экономических и социальных процессов.
Значительный прогресс в сфере организации исполнения бюджета, управления бюджетными потоками достигнут с созданием системы государственного казначейства.
Главными аргументами в пользу создания такой системы явились недостатки действующего механизма исполнения бюджета. Основные из них:
– распыление бюджетных средств по многочисленным счетам бюджетных учреждений в банковской системе. В этих условиях Министерство финансов не располагало оперативной информацией об использовании ранее выделенных средств, что способствовало накоплению остатков на счетах учреждений, создавало возможность банкам использовать их в качестве временных ресурсов. В то же время для финансирования бюджетного дефицита привлекались кредиты Национального банка на платной основе;
– низкая скорость движения бюджетных потоков до конечного потребителя не способствовала своевременным расчетам с субъектами хозяйствования. Бюджетные средства проходили длительный путь, попадая на счета министерств, затем распорядителей второго уровня, конечного распорядителя и лишь затем отправлялись по назначению;
– отсутствие оперативной информации о движении бюджетных потоков в связи с распылением бюджетных ресурсом затрудняло проведение анализа и оценки текущего исполнения бюджета. Вместе с тем для выработки основных направлений корректировки текущей бюджетной политики и принятия оперативных решений по их реализации требуется проведение периодического анализа исполнения бюджета, определения тенденций и проблем его развития. Результаты такого анализа важны также для прогнозирования бюджета на будущий год;
– отсутствие предварительного контроля за операциями с бюджетными средствами. Последующий контроль по своей природе не может предотвратить нецелевое использование бюджетных ресурсов.
2 Становление казначейства в Республике Беларусь, его роль в организации кассового исполнения бюджета
казначейство бюджет исполнение государственный
2.1 Кассовое исполнение бюджета
Исполнить бюджет – значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести все запланированные по бюджету расходы.
В юридическом смысле исполнение бюджета сводится к исполнению закона о бюджете.
В основе исполнения бюджета лежит так называемое «кассовое исполнение бюджета».
Кассовое исполнение бюджета – это организация и осуществление в процессе исполнения бюджета приема, хранения и выдачи бюджетных средств, ведение их учета и отчетности по операциям с ними.
Различают казначейскую, банковскую и смешанную системы кассового исполнения бюджета.
При казначейской системе кассовое исполнение бюджета возлагается на специальные финансовые органы государства – казначейства, при банковской – на банки, при смешанной – на казначейства и банки.
При казначейском исполнении на соответствующий финансовый орган государства (например, на министерство финансов, а еще чаще, на специально созданный орган – казначейство) возлагается организация исполнения и само исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанный орган является кассиром всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляет платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений (т.е. учреждений, финансируемых за счет бюджета).
В СССР вначале использовалась казначейская система исполнения бюджета, причем функции казначейства исполнял Народный комиссариат финансов. Для этих целей при Наркомфине СССР, республиканских наркомфинах, местных финансовых органах действовали специальные приходо-расходные кассы, в которые поступали все платежи в бюджет и через которые производилось расходование бюджетных средств. Однако в 1928 г. была внедрена банковская система кассового исполнения бюджета, осуществляемая через Госбанк СССР. В соответствии с этим все платежи, поступающие в государственный бюджет СССР, сосредотачивались в Госбанке и все расходы из государственного бюджета производились через этот банк. То есть Госбанк осуществлял все расходно-кассовые операции, связанные с исполнением бюджета.
В начале 90-х годов прошлого века была сделана попытка осуществлять кассовое исполнение бюджета через частные банки, правда, не любые, а те, которые получили статус «уполномоченного банка». В этих банках открывались специальные бюджетные счета, куда зачислялись налоги, сборы и другие поступления бюджета, и производилась выдача бюджетных средств. Именно так организовано кассовое исполнение бюджета во многих странах.
Однако вскоре выявились недостатки такой организации исполнения бюджетов. Дело в том, что частные банки, имея основной целью получение прибыли, стали использовать бюджетные средства как источник своих кредитных ресурсов, для игры на рынке ценных бумаг и валютных спекуляций. В результате получатели бюджетных средств очень часто оказывались без финансирования, сами бюджеты не исполнялись, бюджетная система государства функционировала с большим напряжением. Возник кризис неплатежей и хроническая задержка выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы.
В результате было признано целесообразным перейти на казначейской исполнение бюджетов.
2.2 Становление казначейской системы Республики Беларусь. Главное государственное казначейство
Работа по созданию казначейской системы в Республике Беларусь началась в соответствии с приказом Министерства финансов от 16.12.1993 г. «О государственном казначействе Республики Беларусь». Следующим документом, регулирующим деятельность казначейства, явилось положение «О главном государственном казначействе Министерства финансов Республики Беларусь» (1996), согласно которому Главное государственное казначейство – структурное подразделение Министерства финансов Республики Беларусь.
Механизм исполнения бюджета через систему казначейства предполагает формирование органов казначейства: Главное государственное казначейство Министерства финансов Республики Беларусь и территориальные органы казначейства, единый казначейский счет и автоматизированная система казначейства.
Это позволило сконцентрировать финансовые ресурсы государства на едином казначейском счете, что создало возможности более широкого маневрирования ими и ускорения расчетов, принципиально изменило процедуру исполнения бюджета.
Система казначейства предусматривает переход на финансирование расходов министерств и ведомств, их подведомственных учреждений с единого казначейского счета, перечисление средств непосредственно в адрес поставщиков товаров и услуг для бюджетного сектора, минуя зачисление средств на счета их распорядителей.
Основными задачами Главного государственного казначейства являются организация исполнения республиканского бюджета Республики Беларусь и управление государственными финансовыми ресурсами, находящимися на счетах казначейства; осуществление учета и проведение бюджетно-финансовых операций по счетам казначейства, обеспечивающих исполнение бюджета, распределение бюджетных потоков.
Главное государственное казначейство осуществляет краткосрочное прогнозирование обеспечения республиканского бюджета финансовыми ресурсами и перспективную оценку его исполнения.