Прежде всего, в СК РФ следует закрепить не право органа опеки и попечительства осуществлять контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию ребенка (детей), как это сделано сейчас, а их обязанность делать это. Этого требует публичный характер выполняемых органами функций. С целью избежания злоупотреблений со стороны органов опеки и попечительства при осуществлении своих контрольных полномочий необходимо продумать сам механизм их осуществления. Это будет полезно как для органов опеки и попечительства, так и для приемных родителей. Соответствующие специалисты органов опеки и попечительства будут знать, каким конкретно образом они должны осуществлять функцию контроля, а приемным родителям будут известны пределы осуществления этих полномочий, благодаря чему они смогут более эффективно защитить себя от возможного произвола.
Далее имеет смысл внести в СК РФ специальное правило, согласно которому органы опеки и попечительства будут выступать как солидарные должники вместе с приемными родителями при причинении последними вреда имуществу, жизни и здоровью приемных детей. Причинение вреда должно быть связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением приемными родителями своих обязанностей. Основанием солидарной ответственности органов опеки и попечительства будет являться ненадлежащее осуществление ими контроля за исполнением родителями своих обязанностей в том случае, если этим органам не удастся доказать, что вред наступил не по их вине[59].
Введение солидарной ответственности необходимо не столько для наказания органов опеки и попечительства, сколько для обеспечения получения приемными детьми полной имущественной компенсации за причиненный им вред. Это полностью согласуется с основными началами семейного права, заключающимися в обеспечении приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних. Кроме того, можно предусмотреть в законе специальное правило о солидарной ответственности при возникновении у приемных родителей обязательств из неосновательного обогащения путем присвоения средств, принадлежащих детям. Наличие таких механизмов в законодательстве будет реальным проявлением заботы о судьбе детей, а не только красивой декларацией. Кроме того, в случае выявления ненадлежащего контроля со стороны органов опеки и попечительства необходимо привлекать соответствующих должностных лиц к административной и уголовной ответственности, для чего нужно предусмотреть в КоАП РФ и УК РФ соответствующие основания ответственности.
Прокуратурой Алтайского края ежегодно проводятся проверки состояния законности по соблюдению и защите прав детей-сирот.
В целом по краю в 2008-2010 годах наблюдается положительная тенденция сокращения числа выявленных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и увеличения случаев передачи таких детей на воспитание в семьи граждан.
Однако результаты прокурорской проверки свидетельствуют о том, что органами государственной власти, местного самоуправления, руководителями интернатных учреждений, а также некоторыми опекунами, допускаются нарушения прав этой категории несовершеннолетних.
Нарушаются требования законодательства при передаче несовершеннолетних на воспитание в семьи граждан, работе с лицами, желающими воспитывать детей. Допускаются нарушения месячного срока устройства детей, установленного СК РФ. От кандидатов в усыновители, опекуны (попечители) не запрашиваются все требуемые документы, не проводятся обследования их жилищно-бытовых условий, не учитываются сведения о состоянии здоровья, не запрашиваются данные о наличии таких диагнозов, как наркомания, алкоголизм.
Уполномоченными органами не осуществляется надлежащий надзор за условиями проживания детей в замещающих семьях, выполнением опекунами (попечителями), приемными родителями обязанностей по защите их прав, расходованием средств, выделенных на содержание несовершеннолетних. Доходит до того, что лица, находящиеся под опекой, после достижения ими совершеннолетия получают суммы задолженности по пособиям, выплачиваемые опекуну на его содержание.[60]
Работа органов опеки и попечительства по защите жилищных прав несовершеннолетних также не полной мере отвечает предъявляемым требованиям, в том числе не собираются сведения о состоянии закрепленного за детьми жилья, его статусе и использовании, не принимаются меры к сохранности. Вместе с тем, свыше 400 жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, находятся в непригодном для проживания состоянии.
Руководители интернатных учреждений, как законные представители детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не выполняют должным образом свои обязанности по взысканию алиментов и исполнению судебных решений, контролю сохранности жилья. В учреждениях не выполняются установленные нормы обеспечения детей одеждой, обувью, питанием и мягким инвентарем.
В завершение хотелось бы обратить внимание на то, что при конфликте прав ребенка, с одной стороны, и прав приемных родителей и органов опеки и попечительства – с другой, по сути дела, сводится на нет возможность реальной защиты прав и законных интересов детей. Для защиты остаются только органы прокуратуры, которым станет известно о нарушении прав детей. Все это вызывает необходимость реформирования системы органов опеки и попечительства, с тем, чтобы возможность защиты прав детей не замыкалась непосредственно на органе опеки и попечительства.
Опека и попечительство как институт законодательства требует аккумуляции разрозненных в настоящее время норм в едином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем в себя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы. Это касается также и иных форм устройства детей на воспитание.
Совершенствование государственности объективно предполагает необходимость коренных изменений в системе российского права, в том числе в части модернизации правового института опеки и попечительства, значимость которого определяется потребностью восполнения недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиту их прав и интересов.
Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о соцобеспечении).
В этом направлении сделаны нужные шаги - принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон о попечительстве) также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений.
Принятие Закона о попечительстве вызвало необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство (Гражданский (часть первая), Жилищный и Семейный кодексы РФ).
Также внесены изменения в Семейный кодекс РФ. Он в свою очередь дополнен новой главой «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Уточнено правовое положение детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права и обязанности таких организаций. Предусмотрено право этих организаций осуществлять временную передачу детей в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. При этом временная передача детей не является формой устройства ребенка в семью и осуществляется на основании распоряжения администрации такой организации в интересах ребенка в целях обеспечения его воспитания и гармоничного развития (на период каникул, выходных или нерабочих праздничных дней) (п. 23 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).
Аргументом в пользу принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства должно служить и состояние практики действия регионального законодательства. Многие субъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном «правовом поле» с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений - они носят название «Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства» и регулируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаются и акты («законы об опеке»), устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначенной причине - данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а, следовательно, только с помощью федеральных актов.
Одна из задач принятия федерального закона - собрать воедино, систематизировать положения об опеке и попечительстве, безусловно, не дублируя уже имеющиеся.
Итак, всеми названными причинами в совокупности объясняется необходимость принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства.
Стратегия формирования института правового регулирования опеки и попечительства представляется следующей:
1. Практика работы органов опеки и попечительства, учреждений образования, здравоохранения, социальных служб не в полной мере обеспечивает достижение эффективного результата профилактики социального сиротства на ранних стадиях семейного неблагополучия. Несмотря на некоторые позитивные изменения и совершенствование технологий профилактической и реабилитационной работы с семьями «группы риска», деструктивные процессы в их жизнедеятельности и, как следствие, лишение родительских прав остаются в числе основных причин возникновения новых социальных сирот.