Механизм административно-правового регулирования
1. Механизм административно-правового регулирования
В юридической науке понятие "механизм правового регулирования" активно используется с 1960 года. Его введение явилось следствием того, что разработка отдельных правовых явлений (актов, норм, правоотношений и т. п.) и исследование их влияния на общественные отношения не всегда давали желаемый результат. В реальной действительности данные явления не существуют изолированно друг от друга, они постоянно взаимодействуют и именно во взаимодействии оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения.
Природа механизма правового регулирования, его структура и т. д. в целом достаточно глубоко и всесторонне проанализированы в общетеоретической литературе.
Вместе с тем значение этого понятия, безусловно, не сводится к оперированию им в общей теории права. Наибольшую практическую значимость использование этого понятия могло бы дать при разработке конкретных отраслевых проблем.
Предлагаемое исследование направлено на разработку проблемы механизма правового регулирования в рамках административного права.
Многогранность проблемы механизма административно-правового регулирования следует рассматривать с уяснения его понятие и структуры.
Впервые в юридическую литературу термин "механизм правового регулирования" ввел и раскрыл его содержание С. С. Алексеев. "Под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения".
Механизм административно-правового регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, содержит, по существу, тот же набор правовых средств (нормы, правоотношения, акты применения права), с помощью которых осуществляется упорядочивающее воздействие на общественные явления.
Вместе с тем механизму административно-правового регулирования присущи свои специфические особенности, которые позволяют выделить его в самостоятельный блок. Данные особенности можно рассматривать:
в вертикальном разрезе, где составляющие его правовые средства расположены в соответствующем их назначению, иерархическом порядке - административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, административно-правовые акты;
в горизонтальном срезе. В этом случае механизм правового регулирования предстает в виде единого образования, состоящего из отдельных, самостоятельных и практически равноправных блоков, являющихся отраслевыми механизмами правового регулирования. При этом каждый отраслевой блок несмотря на специфическое юридическое своеобразие, относительную автономность (сферевую, структурную и функциональную) тем не менее представляет собой составную часть общего механизма правового регулирования, отражающую его особенности через предмет, метод и систему.
Исследование механизма административно-правового регулирования предполагает в первую очередь уяснение круга общественных отношений, составляющих его предмет. В самом предмете (т. е. в регулируемых общественных отношениях) заложена объективная необходимость обособленной нормативно-правовой регламентации. Именно содержание однородной группы общественных отношений определяет в конечном итоге и специфику правового регулирования.
Вопрос о предмете административного права дискуссионный.
К предмету административного права можно отнести:
управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;
управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;
управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.
Д.Н. Бахрах в предмет административного права включает:
внутриаппаратные отношения, связанные с организацией исполнительной власти, организацией службы, компетенцией органов и служащих, с формами и методами внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах;
взаимоотношения административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями.
Ю.А.Тихомиров к предмету административного права относит организацию и функционирование государственного управления, регулирование функционально-юридических режимов, обеспечение юрисдикционно-охранительной деятельности и участие в данных сферах граждан.
Анализ названных и иных точек зрения позволяет говорить о том, что административное право регулирует две группы общественных отношений.
Во-первых, "управленческие отношения", "государственно-управленческие отношения", для которых характерна определенная властность. "Это те отношения, которые возникают в связи с образованием, организационным построением и организацией правильной деятельности органов государственного управления, т.е. в связи с организацией органов государственного управления и организацией их деятельности" [10, с. 96]. К их числу относятся организационно-структурные отношения (отражают организационную структуру) и организационно-функциональные отношения (отражают повседневную деятельность органов исполнительной власти и проявляются в управленческом воздействии руководителя на персонал, которое может быть планирующим, направляющим, координирующим, контролирующим).
Во-вторых, отношения, хотя и возникающие в сфере управления, но управленческими в чистом виде не являющиеся. В данном случае государство в лице своих органов выполняет ряд общественно полезных функций, как правило, здесь нет распорядительства (во всяком случае, применительно к другой стороне правоотношения), здесь имеется лишь исполнение велений правовых норм. Возникающие при этом отношения не являются властеотношениями, ибо субъекты этих отношений ни в коей мере не подчинены друг другу, они в равной мере подчинены закону и исполняют его требования. К их числу можно отнести:
"надзорно-контрольные отношения", т.е. отношения, связанные с массовым обслуживанием населения административными органами (дорожное движение, пожарная безопасность, санэпидемнадзор и др.) и вместе с тем оказание помощи гражданам в реализации их прав и свобод;
"административно-принудительные отношения", т.е. отношения, связанные с применением административного принуждения к лицам, совершающим административные правонарушения, или в ситуациях, создаваемых угрозу общественной безопасности;
"отношения в области административной юстиции", представляющие собой особый процесс, порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностных лиц (органа управления) и неправомерного управленческого или административного акта.
Таким образом, административное право регулирует не только управленческие, но и другие отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства и связанные с осуществлением государством общественно полезных функций.
С предметом правового регулирования связан соответствующий метод, который представляет собой административно-правовые средства воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом. В свою очередь, метод создает и определенный, специфический для административного права юридический режим.
Именно юридический режим, который, по мнению С.С.Алексеева, состоит в том, "что участники отношений становятся в особое правовое положение и таким путем определяются их исходные юридические позиции", и является результатом отраслевого метода регулирования.
Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна.
До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к познанию их содержания: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения и являются едиными для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли.
Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отношений.
Административно-правовое регулирование, его механизм есть форма юридического опосредствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, т.е. речь идет о "юридически неравном положение сторон".
Это неравенство может выступать и в виде прямого подчинения одной стороны правоотношения другой; и в виде наделения одного из двух равных субъектов надведомственными и координирующими полномочиями, что ставит его в особое положение; и в виде ведущего положения одной из равных сторон в принимаемом совместном решении и т. д.
К особенностям административно-правового регулирования можно отнести следующие:
Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания.