Несмотря на то, что многие государства-члены не разделяли новые подходы, Суд Европейских Сообществ в решении по делу Гржельчук от 20 сентября 2001 года [14] вновь подтвердил свою позицию, согласно которой положения Договора о запрете дискриминации по признаку государственной принадлежности и о гражданстве Союза исключают возможность введения дополнительных условий для предоставления гражданам других государств-членов, на законных основаниях проживающих на территории государства – члена Сообщества, социальных льгот, не связанных с осуществление страховых выплат, если соответствующие условия не предусмотрены для граждан соответствующего государства (п. 46). Суд уточнил правовую позицию сформулированную ранее, указав, что в число ситуаций, в которых гражданин Союза, проживающий на законных основаниях на территории принимающего государства, может опираться на положения ст. 6 Договора [15], входят связанные с осуществлением основных свобод, гарантированных Договором, и предусмотренного ст. 8-А [16] права на свободное передвижение [17] (п. 33). В данном деле Суд впервые предложил собственную трактовку гражданства Союза как основополагающего статуса граждан государств-членов, позволяющего тем, кто находится в сходной ситуации, пользоваться одинаковым правовым режимом, независимо от их гражданства, за исключением специально оговоренных случаев [18] (п. 31).
Интересная проблема была поставлена в деле Д’ Хуп [19], где Суд ЕС должен был уточнить, препятствует ли право Сообщества государствам-членам отказывать собственному гражданину в получении пособия для лиц, закончивших обучение и впервые ищущих работу, только на том основании, что он получил среднее образование в другом государстве-члене. Суд обратил внимание на то, что гражданину Союза во всех государствах-членах Сообщества должен быть предоставлен такой же правовой режим, что и гражданам соответствующего государства, находящимся в аналогичной ситуации, и признал положение, при котором гражданин Союза в собственном государстве имеет менее благоприятный правовой режим, чем тот, который он мог бы иметь, если бы не воспользовался предоставляемыми Договором возможностями в области свободы передвижения, не совместимым с правом на свободное передвижение (п. 30). Как подчеркнул Суд, такое неравенство в обращении противоречит принципам, лежащим в основе статуса гражданина Союза, то есть гарантированности одинакового правового режима при осуществлении гражданами ЕС свободы передвижения (п. 35)
В свете новых подходов Суда ЕС встал вопрос, можно ли рассматривать положения статьи 18 Договора о Европейском Сообществе как непосредственно действующие. В соответствии со сложившейся судебной практикой положения признаются таковыми, если содержат ясные и четкие обязательства государств-членов, носят безусловный характер и их применение не зависит от принятия институтами Сообщества или государствами-членами каких-либо мер в рамках дискреционных полномочий [20].
Суд Европейских Сообществ впервые сформулировал свою позицию в решении по делу Баумбаст, R от 17 сентября 2002 года [21], где был поставлен вопрос, имеет ли гражданин Союза право на проживание в другом государстве-члене в силу прямого действия ст. 18 Договора, если он утратил соответствующее право как трудящийся-мигрант. Суд обратил внимание на то, что с момента вступления в действие положений Договора о гражданстве Союза каждый гражданин пользуется правом на свободное передвижение и проживание в другом государстве-члене в силу действия п. 1 ст. 18 Договора (п. 81). Данное право непосредственно предоставлено каждому гражданину Союза на основании ясных и четких положений Договора [22] (п. 84), что не исключает возможность установления Договором и принятыми в его исполнение положениями ограничений и условий его осуществления [23] (п. 84). Однако их применение подлежит судебному контролю. Соответственно, наличие ограничений и условий не препятствует действию положений ч. 1 ст. 18 Договора, предоставляющих индивидуальные права, которые подлежат реализации на национальном уровне и защите в национальных судах (п. 86).
Возможность введения ограничений и условий базируются на том, что осуществление права граждан Союза на проживание на территории Сообщества может быть обусловлено легитимными интересами государств-членов. Однако эти меры должны действовать в пределах, установленных правом Сообщества, и в соответствии с общими принципами права, в частности – принципом соразмерности (п. 91). В связи с этим Суд пришел к заключению, что гражданин Союза, утративший право на проживание как трудящийся-мигрант, обладает соответствующим правом как гражданин Союза в силу прямого действия ст. 18 Договора. Это не исключает установление ограничений и условий, однако компетентные органы власти и, если потребуется, национальные суды должны обеспечить, чтобы эти условия и ограничения применялись в соответствии с общими принципами права, в частности – принципом соразмерности (п. 94).
Впоследствии Суд подтвердил свою позицию в деле Трояни [24], где рассматривал, могут ли граждане других государств-членов, имеющие временное разрешение на проживание, не являющиеся экономически активными лицами и не имеющие достаточных средств, пользоваться правом на проживание в силу прямого действия ст. 18 Договора, а также может ли государство пребывания отказать им в предоставлении социальных льгот, не связанных с осуществлением страховых выплат.
В этом деле Суд ЕС сформулировал положение о том, что право проживания в другом государстве-члене не обусловлено осуществлением экономической деятельности, признав, что гражданин Союза, не пользующийся правом проживания в другом государстве-члене в силу ст. 39, 43 или 49 Договора, может обладать им как гражданин Союза на основании прямого действия п. 1 ст. 18 Договора (п. 46). Суд также обратил внимание на то, что возможность государств-членов обуславливать проживание гражданина Союза, не относящегося к числу экономически активных лиц, наличием достаточных средств, не означает, что во время законного пребывания на территории государства-члена это лицо не может извлечь определенную выгоду, опираясь на основополагающий принцип равенства в обращении, предусмотренный ст. 12 Договора (п. 41). Граждане Союза, не относящиеся к числу экономически активных лиц, могут опираться на положения этой статьи в связи с получением социальных льгот, если находятся на законных основаниях в государстве пребывания в течение определенного времени и имеют разрешение на проживание (п. 43). Непредставление соответствующих льгот гражданам Союза, отвечающим установленным для граждан государства пребывания условиям, должно трактоваться как дискриминация по признаку государственной принадлежности, запрещенная ст. 12 Договора (п. 44).
Как подчеркивается в литературе, предложенный подход базируется на идее финансовой солидарности граждан государств-членов. В соответствии с трактовкой Суда ЕС пребывание в стране граждан других государств-членов не должно привести к необоснованным обременениям для публичных финансов государства. Однако ограниченное финансовое воздействие на принимающее государство считается допустимым как неизбежное следствие осуществления права на свободное передвижение, поскольку такое финансовое обременение в определенной степени перераспределяется между всеми государствами-членами [25].
Впоследствии Суд Европейских Сообществ развил позицию о том, что право гражданина Союза на проживание в другом государстве-члене не должна быть обусловлена осуществлением экономической деятельности, в решении по делу Зу и Чен от 19 октября 2004 года [26], где рассматривался вопрос о праве малолетнего ребенка, являющегося гражданином Союза, проживать на территории государства-члена, не являющегося страной его гражданства, вместе с родителем - гражданином третьей страны. Речь шла об отказе властей Великобритании предоставить разрешение на долгосрочное пребывание 4-летней гражданке Ирландии китайского происхождения и ее матери, гражданка КНР. Последняя прибыла в Великобританию как временный посетитель на 6 месяце беременности и рожала ребенка в Северной Ирландии, с тем чтобы он стал гражданином Ирландии. На момент рассмотрения дела мать и ребенок проживали в Соединенном Королевстве.
Правительства Ирландии и Соединенного Королевства заявили ряд предварительных замечаний. Прежде всего, они обращали внимание на то, что девочка не может воспользоваться положениями права Сообщества, регламентирующими право на свободное передвижение и постоянное проживание, поскольку она никогда не покидала территорию государства пребывания. Суд отклонил данное замечание, сославшись на то, что ситуация гражданина другого государства-члена, который родился в государстве пребывания и не воспользовался правом на свободное передвижение, не может только по этой причине рассматриваться как сугубо внутренняя (п. 19). Правительство Ирландии заявило также, что малолетний ребенок не может пользоваться преимуществами, гарантированных правом Сообщества. Однако Суд подтвердил правовую позицию о том, что способность гражданина государства-члена иметь права, гарантированные Договором и вторичным правом Сообщества, и лично осуществлять их не может быть обусловлена достижением заинтересованным лицом совершеннолетия (п. 20).