В процессе рассмотрения дела по существу Суд ЕС обратил внимание на необходимость расширительного толкования положений, в которых воплощается основополагающий принцип свободы передвижения [27] (п. 31). Суд не поддержал предложенную Ирландией и Великобританией ограничительную трактовку положений Директивы 90/364 о необходимости наличия у самого гражданина государства-члена достаточных финансовых средств, исключающую возможность использования ресурсов сопровождающего члена семьи, признав, что это не является необходимым условием достижения преследуемой цели - защиты публичных финансов государств-членов и что данная трактовка представляет собой несоразмерное вмешательство в осуществление свободы передвижения и права на постоянное проживание (п. 33). Как заметил Суд, Директива указывает на необходимость иметь соответствующие средства, но не содержит каких-либо условий в отношении источника их происхождения [28] (п. 30).
Суд пришел к заключению, что ребенок – гражданин государства-члена, у которого есть медицинская страховка и который находится под опекой родителя – гражданина третьей страны, располагающего достаточными средствами, имеет право на проживание в другом государстве-члене в течение неограниченного срока (п. 41). При этом Суд обратил внимание на то, что отказ родителю в праве проживания в государстве-члене вместе с ребенком, которому в силу положений ст. 18 и Директивы 90/364 предоставлено соответствующее право, привел бы к утрате соответствующего права, поскольку его реализация неизбежно предполагает сопровождение малолетнего ребенка лицом, под опекой которого он находится. По мнению Суда, в таких обстоятельствах опекуну должно быть разрешено проживать в государстве-члене в течение всего срока пребывания ребенка (п. 45). Как отмечалось в английской литературе, в этом деле Суд ЕС впервые признал, что приоритеты иммиграционной политики государства пребывания могут не приниматься во внимание в свете реализации прав граждан Союза [29].
В деле Оулейн [30] перед Судом Европейских Сообществ был поставлен вопрос, могут ли в свете права Сообщества государства-члены обуславливать право гражданина другого государства-члена на проживание на их территории предоставлением паспорта или удостоверения личности. Указав, что принцип свободы передвижения лиц является одним из краеугольных камней Сообщества (п.16), а право на свободу передвижения предоставляется непосредственно Договором или принятыми во исполнение положениями (п. 17), Суд признал выдачу государством – членом Союза гражданину другого государства-члена разрешения на пребывание мерой, направленной на подтверждение личного статуса в свете положений права Сообщества, а не мерой, порождающей права [31] (п. 18). Представление действительного паспорта или удостоверения личности с целью подтверждения статуса гражданина ЕС - это административная формальность, единственная цель которой - подтвердить, что в силу своего статуса лицо обладает соответствующим правом (п. 24). Государство-член не может отказать лицу в праве на проживание только на том основании, что не был представлен паспорт или удостоверение личности, если это лицо может предоставить иные явные доказательства своей государственной принадлежности (п. 25). Задержание и депортация лица исключительно в связи с тем, что не были соблюдены правовые формальности, связанные с мониторингом иностранцев, затрагивают саму суть права на проживание и очевидно несоразмерные серьезности нарушения (п. 40). По мнению Суда, неспособность выполнить правовые формальности, связанные с допуском, передвижением и проживанием иностранцев, сама по себе не представляет какой-либо опасности для публичной политики и общественной безопасности (п. 42).
Вместе с тем Суд отметил, что предоставление непосредственно Договором права проживания на территории Сообщества не исключает возможность требовать соблюдения определенных административных формальностей для признания права граждан Союза принимающим государством [32] (п. 49). При условии соблюдения предусмотренных в праве ЕС ограничений государство может предпринимать меры по депортации лица, если гражданин государства-члена не может подтвердить соблюдение соответствующих формальностей (п. 55).
Предоставление гражданам Союза возможности осуществления избирательных прав на территории других государств-членов рассматривается в литературе как гораздо более серьезное обязательство, чем те, которыми обеспечивалось право свободного передвижения лиц в рамках Сообщества до вступления в действие Маастрихтского договора [33]. В 2006 г. Суд Европейских Сообществ впервые рассмотрел дела, где затрагивался вопрос о взаимосвязи гражданства Союза и права участвовать в выборах в Европейский Парламент.
В деле Эмен и Севинджер [34] Суд должен был вынести в преюдициальном порядке решение о толковании ряда статей Договора, имеющих существенное значение для разрешения спора между гражданами Нидерландов, проживающими в заморской территории Аруба, и местным исполнительным органом Гааги, отказавшимся внести соответствующих лиц в списки избирателей. Прежде всего, Суд ЕС должен был рассмотреть вопрос, распространяются ли положения ч. II Договора о гражданстве Союза на граждан государств-членов, проживающих в одной из заморских территорий, упомянутых в п. 3 ст. 299 Договора [35]. Суд обратил внимание на то, что любое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза (п. 27) и может ссылаться на права, предоставленные ч. II Договора, даже в случае проживания в одной из заморских территорий (п. 29).
Государственный Совет Нидерландов интересовало, могут ли положения п. 2 ст. 19 Договора быть истолкованы в свете ст. 189 [36] и п. 1 ст. 190 [37] Договора таким образом, что гражданин Союза, проживающий в заморской территории, имеет право участвовать в выборах в Европейский Парламент. По мнению Суда, в Договоре не содержатся правила, четко и однозначно определяющие, кто имеет право принимать участие в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на соответствующих выборах (п. 40), и при современном уровне развития права Сообщества определение круга лиц, имеющих соответствующие права, относится к компетенции каждого из государств-членов (п. 45). Суд ЕС обратил внимание на то, что в соответствии с ч. IV Договора общие положения этого документа не распространяются на заморские страны и территории, за исключением специально оговоренных случаев (п. 46). Исходя из положений ст. 189 и 190, государства-члены не обязаны проводить выборы в Европейский Парламент на соответствующей территории (п. 47). Как отметил Суд, положения ч. II Договора нельзя рассматривать как предоставляющие гражданам Союза право участвовать в выборах в Европейский Парламент, не ограниченное какими-либо условиями (п. 52). Соответственно, нельзя в принципе признать необоснованным введение требований, связанного с местом жительства, при определении избирателей и кандидатов на выборах в Европейский Парламент (п. 55).
При рассмотрении дела в национальном суде заявители обращали внимание на нарушение принципа равенства в обращении, поскольку право участвовать в выборах было предоставлено гражданам Нидерландов, которые проживают в государствах, не входящих в состав Сообщества, однако его были лишены проживающие в заморских территориях. В связи с этим Суд сформулировал общий тезис о том, что при современном уровне развития права Сообщества ничто не препятствует государствам-членам определять в соответствии с правом ЕС условия осуществления избирательных прав на выборах в Европейский Парламент исходя из критерии проживания на той территории, где проводятся соответствующие выборы, однако принцип равного обращения препятствует тому, чтобы избранный критерий приводил к неравенству в обращении с гражданами, которые находятся в сопоставимых ситуациях, если такое различие в обращении не является объективно оправданным (п. 61).
В другом деле [38] Испания обратилась в Суд в связи с предполагаемым уклонением Великобритании от исполнения взятых по Договору обязательств и предоставлением права участвовать в выборах гражданам Содружества, проживающим в Гибралтаре. Позиция Испании базировался на презумпции взаимосвязи между гражданством Союза и избирательными правами, предусмотренными в Договоре. Суд ЕС обратил внимание на то , что гражданство Союза является основополагающим статусом граждан государств-членов, однако это не предполагает, что признанные в Договоре права распространяются только на данных лиц (п. 74). В положениях п. 2 ст. 19 Договора излагается правило о равном обращении с проживающими в государстве-члене гражданами Союза при осуществлении избирательных прав. Однако из этого не следует, что государство-член не может предоставить эти права лицам, имеющим тесные связи с этим государством, но не являющимся его гражданами (п. 76). Согласно правовой позиции Суда, распространение избирательных прав на выборах в Европейский Парламент на лиц, не являющихся гражданами страны, влияет только на выбор представителей от данного государства и не оказывает какого-либо воздействия на волеизъявление избирателей в других государствах-членах (п. 72).
В научной литературе все еще продолжаются дискуссии о природе европейского гражданства: означает ли данная правовая конструкция принадлежность к кругу лиц, являющихся первичными субъектами европейского правопорядка и обладающих специфическим правовым, политическим и социально-экономическим статусом, либо речь идет всего лишь о наделении граждан государств-членов некоторыми дополнительными правами [39]. Анализ практики Суда ЕС уже сегодня позволяет сделать выбор в пользу первой позиции и признать, что концепция гражданства Союза получила юридическое оформление.
Литература
1. См.: Soysal Y. Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe. – Chicago, 1994. – P. 159.