гражданство европейский суд союз
Традиционно гражданство рассматривается как устойчивая правовая связь человека с конкретным государством, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей. Однако во второй половине ХХ века данное понятие стало использоваться и для обозначения особого статуса лица, приобретаемого в силу вхождения государства, гражданином которого оно является, в сообщество или союз государств (Содружество наций, Европейский Союз, Союз Беларуси и России), объединенных общей историей, культурой, наследием и традициями. Эта концепция гражданства так же, как и традиционная, предполагает наличие двух ключевых компонентов – признание идентичности (принадлежность к сообществу) и предоставление определенных прав [1].
Гражданство Европейского Союза было учреждено Маастрихтским договором 1992 года, однако термин «европейское гражданство» стал использоваться в документах институциональных структур Европейского Сообщества значительно раньше. В 60-е годы ХХ века понятие «европейское гражданство» рассматривалось сугубо в социально-экономическом аспекте. Разработчики Договора об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 года главным образом стремились к тому, чтобы национальные иммиграционные барьеры не препятствовали притоку экономически активных лиц туда, где востребованы их профессиональные навыки и предпринимательские способности. В документах ЕЭС обращалось внимание на то, что свобода передвижения граждан государств-членов не связана с традиционными понятиями эмиграции и иммиграции, предполагающими изменение места жительства в связи с невозможностью обеспечить нормальные условия жизни в государстве происхождения. Выбор данными лицами места жительства на территории Сообщества считался обусловленным культурными или профессиональными предпочтениями, а не экономической необходимостью. Уже в этот период свобода передвижения трактовалась как проявление свободы личности, один из аспектов европейского гражданства. С 70-х гг. ХХ в. стала использоваться более широкая трактовка понятия европейского гражданства как формы личной идентификации с новым Европейским Сообществом, не только решающим сугубо экономические задачи, но и обеспечивающим соблюдение реальных политических и социальных прав.
Маастрихтский договор 1992 года внес существенные коррективы в положения Договора об учреждении Европейского экономического сообщества, в том числе дополнил его текст Частью II «Гражданство Союза». Установление общего гражданства для граждан государств-членов обосновывалось необходимостью усиления защиты их прав и интересов (преамбула, ст. В Договора о Европейском Союзе). В ходе разработки Маастрихтского договора рассматривалась возможность наделения гражданством ЕС представителей третьих стран. В соответствии с предложением, представленным Испанией 21 февраля 1991 года, Европейский Совет наделялся правом принимать меры, связанные с распространением действия положений о гражданстве Союза на лиц, не являющихся гражданами государств-членов (п. 3 ст.1). Однако в конечном итоге круг граждан был ограничен теми, кто имеет гражданство государства-члена (п. 1 ст. 17 Договора о Европейском Сообществе).
Таким образом, гражданство ЕС, будучи специфическим статусом, тем не менее производно от гражданства государства-члена. Соответственно, не существует какой-либо особой процедуры его приобретения или утраты. Любые изменения гражданства государства-члена порождают определенные последствия и для положения лица в рамках ЕС. Так утрата гражданства страны влечет и утрату гражданства Союза, если лицо одновременно не приобретает гражданство другого государства-члена.
Органы ЕС последовательно придерживаются принципа свободного определения каждым государством круга своих граждан. Согласно Декларации о гражданстве государств-членов от 7 февраля 1992 года, являвшейся приложением к Маастрихтскому договору, государства-члены могут сделать заявление о том, кого следует рассматривать в качестве граждан соответствующей страны применительно к целям Сообщества. Позиция Суда Европейских Сообществ базируется на том, что в соответствии с международным правом каждое государство-член ЕС самостоятельно определяет условия приобретения и утраты своего гражданства, однако оно должно учитывать и положения права Союза. Это, как отмечается в литературе, предполагает и уважение новой концепции гражданства ЕС, а также основополагающих прав человека [2].
В соответствии со сложившейся судебной практикой государство – член Союза не может ограничивать последствия предоставления гражданства другим государством-членом посредством введения дополнительных условий для признания этого статуса в связи с обеспечением реализации основных прав и свобод, предусмотренных Договором [3]. Если гражданин государства-члена одновременно имеет гражданство третьей страны, другое государство – член Союза не может увязывать признание его гражданином ЕС с постоянным проживанием на территории первого государства [4]. Аналогичным образом не допускается и отказ гражданам другого государства-члена в пользовании правами и свободами, предоставляемыми правом ЕС, только на том основании, что гражданство Союза фактически было приобретено с единственной целью – обеспечить гражданину третьей страны право на постоянное проживание [5].
Необходимо учитывать, что еще до введения гражданства Союза Суд обращал внимание на недопустимость различного обращения с гражданами государств-членов в зависимости от времени и способа приобретения ими гражданства [6]. Вместе с тем весьма симптоматично, что в рамках ЕС не предпринимались какие-либо попытки установления минимальных стандартов или осуществления гармонизации законодательства государств-членов в сфере гражданства.
Договор о Европейском Сообществе (ч. II) содержит перечень прав гражданина Союза, включая право на свободное передвижение и проживание на территории государств-членов (п. 1 ст. 18); право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах и выборах в Европейский Парламент в другом государстве – члене Союза, на территории которого он проживает (ст. 19); право пользоваться защитой со стороны дипломатических или консульских представительств любого государства-члена в третьей стране, где он проживает, в случае отсутствия представительства страны гражданства (ст. 20). Предусмотренное в статье 21 право на обращение нельзя рассматривать как специфическое право гражданина ЕС, поскольку им обладает любое физическое или юридическое лицо, проживающее или зарегистрированное на территории государства – члена Союза.
Возможности увеличения числа прав, предоставляемых гражданам Союза, и расширения их содержания заложены в самом Договоре. На основе единогласного решения, принятого по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским Парламентом, Совет правомочен принимать специальные положения с целью укрепления и дополнения предусмотренных прав (п. 2 ст. 22).
В литературе неоднократно подчеркивалось, что статус гражданина ЕС предполагает ограниченный набор прав [7] и носит исключительно пассивный характер, поскольку не предусматривает обязательств по отношению к Союзу, а также прав, связанных с участием в управлении ЕС [8]. Своеобразие этого статуса состоит в том, что он базируется на концепции свободы передвижения. Гражданство Союза становится эффективным только тогда, когда лицо переезжает в другую страну. В случае проживания в стране государственной принадлежности гражданство ЕС какой-либо существенной роли не играет. Статус гражданина Союза признается третьими странами, однако, как правило, порождает определенные права только на территории государств-членов ЕС.
В первые годы после вступления в действие Договора 1992 г. Суд Европейских Сообществ практически не обращался к концепции гражданства Союза, однако впоследствии она приобрела практическое значение, в особенности в контексте реализации права на свободу передвижения и принципа запрета дискриминации [9]. В новейших решениях Суда содержится широкая трактовка свободы передвижения, базирующаяся на учредительном характере и прямом действии ст. 18 Договора о Европейском Сообществе и толковании положений вторичного права Союза в свете европейского гражданства. Впервые Суд использовал концепцию европейского гражданства в решении по делу Мартинез-Сала от 12 мая 1998 года [10], в котором сформулировал принцип равного обращения с гражданами других государств-членов, проживающими на законных основаниях на территории государства – члена Сообщества, в том числе и в отношении доступа к социальным благам [11].
В этом деле перед Судом ЕС был поставлен вопрос, препятствует ли право Сообщества государству-члену требовать от гражданина другого государства-члена предоставления разрешения на проживание для получения социальных льгот. Речь шла о гражданке Испании, проживавшей на законном основании в Германии, которой было отказано в выдаче пособия на ребенка в связи с тем, что на момент обращения с ходатайством у нее не было разрешения на проживание, но имелся документ, подтверждающий обращение с заявлением о его продлении
Прежде всего, Суд признал, что на гражданина государства-члена, проживающего на законных основаниях на территории другого государства-члена, распространяются положения Договора о европейском гражданстве в силу ratione personae (п. 61). Эти положения увязывают статус гражданина Союза с предусмотренными в нем правами и обязанностями, включая закрепленное в ст. 6 [12] право не подвергаться дискриминации по признаку государственной принадлежности в сфере действия Договора ratione materiae [13] (п. 62). Соответственно, гражданин Союза, проживающий на законных основаниях на территории принимающего государства, может опираться на положения ст. 6 Договора во всех ситуациях, находящихся в силу ratione materiae в сфере действия права Сообщества. По мнению Суда, это касается и таких ситуаций, когда государство-член задерживает предоставление или отказывает в предоставлении льгот на том основании, что заявитель не обладает документом, в выдаче которого могут отказать (или ее задержать) власти этого государства и представление которого не требуется от граждан этого государства (п. 63). В этом деле Суд пришел к заключению, что право Сообществ препятствует государству-члену требовать от граждан других государств-членов, которым разрешено проживать на его территории, представления разрешения на проживание для получения пособия на ребенка, если гражданам этого государства достаточно проживать в стране (п. 65).