Эффективность нормотворчества предопределяется факторами, влияющими на законодателя субъекта Федерации, среди которых выделяют: внешние (объективные) – геополитические, социально-экономические, национально-этнографические, политико-правовые особенности региона, организационно-финансовая обеспеченность нормотворческих функций, а также состояние правовой системы в стране, и внутренние (субъективные) – профессионализм и правосознание политической элиты, законность нормотворческого процесса, адекватное определение правовой природы общественных отношений, правильный выбор формы нормативного акта субъекта Федерации, определение целей и выбор средств в регулировании предмета, подлежащего правовому воздействию, строгое соблюдение правил юридической техники.
При этом, если цели закона социально значимы, актуальны, жизненно важны в данный период (или в перспективе) субъекту Федерации как территориальной общности, выбранные средства регулирования адекватны поставленным целям, и само регулирование позитивно, качественно, то, следовательно, и сам нормативно-правовой акт можно признать эффективным регулятором общественной жизни.
3. Анализ регионального законодательства
Анализ регионального законодательства позволяет выделить его основные недостатки: бессистемность законодательства, внутренняя противоречивость, пробельность и излишняя множественность нормативных правовых актов.
На заседании Совета законодателей Президент обозначил основные перспективы и направления законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, в частности, подчеркнув, что влияние регионов на формирование правового пространства России очень велико.
"Все правовые механизмы, включая региональное законодательство, должны содействовать эффективному решению насущных социально-экономических проблем граждан" [4].
Руководители региональных парламентов отмечают, что в настоящее время осуществление проектов, обозначенных приоритетными федеральным центром, переходит в стадию практической реализации в субъектах Российской Федерации. Их дальнейшая результативность во многом будет зависеть от эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти в регионах и органов местного самоуправления. При этом законодатели считают, что первостепенное значение в связи с этим приобретает согласованная работа всех уровней власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
В частности, необходимым условием при принятии федерального бюджета такое участие региональной власти, которое позволит в полной мере учитывать местные особенности. В свою очередь, субъекты Российской Федерации обязаны отладить систему целевого и рационального использования средств центра и собственных ресурсов при реализации проектов. Федеральный центр должен своевременно осуществлять правовое регулирование и обеспечить регионы бюджетными средствами, а на местах без опоздания принимать нормативные правовые акты.
Важное место в стабилизации законодательства в Российской Федерации занимает процесс по завершению приведения регионального законодательства в полное соответствие с федеральным. Так по данным Министерства юстиции "только в десяти субъектах Российской Федерации эта работа полностью завершена". В прошлом году по результатам экспертизы более 40 тысяч нормативных правовых актов российских регионов почти в 3 тысячах обнаружили нарушения федерального законодательства.
По признанию главы государства, "пробелы" в региональном законодательстве серьезно тормозят решение важнейших социально-экономических задач и, в частности, приводит к появлению "черных дыр" в государственном бюджете.
В частности им было отмечено, что "в некоторых регионах совершенно сокращается перечень льгот на оплату жилья и коммунальных услуг, а в других – навязываются дополнительные обременительные выплаты, связанные с оплатой услуг жилищно-коммунального хозяйства".
Поэтому увязка и согласование правового массива, касающегося всех уровней власти, – важнейшие условия успешности реализации национальных проектов.
Д. Медведев подчеркнул важность парламентского контроля за деятельностью областных администраций – особенно в сфере жилищного строительства [5]. При этом необходимо помнить, что если исполнительная власть посредством партийного господства и партийной дисциплины контролирует решения парламента, она легко может добиться таких распоряжений, которые полностью развязывают ей руки и притом освобождает от формальной ответственности за принятые акты. Не несет ответственности и законодатель, ссылаясь на то, что дал исполнительной власти конституционные правомочия для надлежащего урегулирования вопроса. Такая самостоятельность исполнительной власти, по мнению А. Шайо, усиливает законодательную власть не только находящегося под партийным влиянием правительства, но и государственной бюрократии [6], что может значительно затруднять проведение обозначенных реформ.
Современные тенденции развития нормотворчества субъектов Российской Федерации говорят об изменяющейся его функциональной роли: переход от "опережающего" нормотворчества к "развивающему", "детализирующему" в рамках модели "федерация – субъект федерации – органы местного самоуправления". Юридическая техника при этом приобретает характерные свойства и черты, во многом обусловленные объективными факторами, а также уровнем развития юридической деятельности (нормотворческой и правоприменительной) и правового сознания населения конкретного субъекта Федерации. В частности на современном этапе развития федерализма в региональном нормотворчестве особое значение приобретает техника дублирования и развития норм федерального уровня применительно к особенностям субъекта Федерации.
И если по своей функциональной роли нормотворчество регионального уровня призвано отражать потребности политического, экономического, социокультурного развития населения той территориальной общности, которая сложилась в пределах субъекта Российской Федерации. То в содержательном плане эта специфическая деятельность уполномоченных органов рассматривается как способ, средство превращения социального в правовое.
Таким образом, оптимизация нормотворческой деятельности органов государственной власти федерации и государственных органов субъектов Российской Федерации может быть решена, во-первых, в процессе четкого конституционного разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, соответственно разделением сфер нормотворчества, во-вторых, должным согласованием и координацией деятельности субъектов государственной власти федерального и регионального уровня, разграничением компетенции между ветвями и уровнями власти в России, в-третьих, установлением конституционно-правовой ответственности в соответствии с объемом полномочий органа государственной власти (органов местного самоуправления), в-четвертых, обязательном проповедовании на всех уровнях власти и среди населения идеологии господства закона, обладающего высшей юридической силой и соответствующего идеям равенства и справедливости.
При такой организации государственно-правовой политики можно говорить о формировании механизма, гарантирующего реальность конституционализма в Российской Федерации.
Литература
1. Ромашов Р.А. Современный конституционализм: теоретико-правовой анализ. Автореф. на соиск. д.ю.н. – СПб., 1998. – С. 5.
2. Ромашов Р.А. Современный конституционализм: теоретико-правовой анализ. Автореф. на соиск. д.ю.н. – СПб., 1998. – С. 25.
3. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. – Саратов: изд-во Сарат. академии права, 2003. – С. 477.
4. В поле. Правовом // Российская газета. – 18. марта– 2006. – № 55 (4021).
5. Обжитой нацпроект. Российская газета. – 18 марта 2006. – № 55 (4021).
6. Шайо А. Самоограничение власти. – М.: Юристъ, 1999.
7. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв ред. В.А. Кряжков. – М.: Городец, 2002.
8. Алексеев С.С. Восхождение к праву Поиски и решения. 2-е изд. – М.: НОРМА, 2002.
9. Голенок С.Г. Юридическая техника в системе регионального нормотворчества (теоретико-прикладной аспект) СПб. Автореф. на соиск. к.ю.н. – СПб., 2005.