Для обозначения правовых средств, предоставленных прокурору для осуществления возложенных на него функций, в теории используется термин «формы прокурорского надзора». В.М. Савицкий рассматривает под формами надзора за законностью расследования указанные в законе средства, которые предоставлены прокурору с целью обеспечить неуклонное соблюдение органами дознания и предварительного следствия установленных правил расследования и достижения задач уголовного судопроизводства.
Использование предоставленных прокурору форм составляет не только его право, но одновременно и его обязанность во всех случаях, когда возникает необходимость проверить законность процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия, а также когда он обнаруживает нарушение требований уголовного или уголовно-процессуального закона.
Классифицирующим признаком для каждой формы прокурорского надзора можно считать полномочие, то есть обеспеченную законом возможность соответствующего поведения прокурора. Формы прокурорского надзора принято подразделять по различным основаниям. Так, в зависимости от цели применения ряд ученых отмечают:
1) формы предупреждения нарушений законов;
2) формы выявления нарушений законов, причини, их порождающих, и условий, им способствующих;
3) Формы реагирования на нарушения законов и обстоятельства, повлиявшие на их совершение.
Вместе с тем классификация форм прокурорского надзора в значительной степени условна, поскольку и в теории, и на практике сложно разграничить действия прокурора при реализации того или иного полномочия.
К примеру, такая форма надзора прокурора как рассмотрении жалоб на незаконные и необоснованные действия и решения следователя и дознавателя может сочетать и выявление нарушений закона, и их устранение, что обычно оформляется одним процессуальным документом-постановлением прокурора. Данное обстоятельство относится и к указаниям прокурора дознавателю: они могут касаться предупреждения нарушения законов, либо их устранения.
Материальным выражением полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела являются исходящие от прокурора требования и принятые им решения, предусмотренные УПК РФ, оформленные, как правило, в письменной форме. Особенность таких актов в том то, что они во всех случаях порождают правоотношения с адресатом и всегда влекут определенные юридические последствия: в установленный срок акт должен быть рассмотрен адресатом, для исполнения требований прокурора, пресечения и предупреждения нарушений закона в дальнейшем приняты исчерпывающие меры.
Исходя из предписаний УПК РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в стадии возбуждения уголовного дела основными актами прокурорского реагирования являются: постановление об отмене постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела; постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства; требование об устранении выявленных нарушений федерального законодательства; предостережение о недопустимости нарушения закона.
Другими актами прокурорского реагирования в данной стадии являются: указание дознавателю о проведении конкретных проверочных действий по сообщению о преступлении; указание дознавателю о проверке сообщения о преступлении, распространенного в средствах массовой информации; указание о регистрации сообщения о преступлении, проведении по нему проверки; требование о проведении поднадзорным органом служебного расследования с целью установления обстоятельств нарушения закона при рассмотрении сообщения о преступлении и должностных лицах, виновных в таком нарушении.
Исходя из изложенного система полномочий прокурора на досудебном производстве, и в том числе в стадии возбуждения уголовного дела, претерпела существенные изменения, что по моему мнению, отражает тенденции на разделение функций по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия и по предварительному расследованию уголовных дел, а также укрепление процессуальной самостоятельности следователя.
В 2007 году впервые за последние пять лет, количество преступлений сократилось на 7 %. Отмечая это в интервью корреспонденту «Российской газеты», Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка обратил внимание на то, что примерно половина выявленных преступлений остались нераскрытыми…. оперативным путем раскрывается только треть преступлений. Эти официальные данные, по моему мнению, свидетельствуют не только о недостатках в организации оперативно-розыскной деятельности органов дознания, но и о несовершенстве законодательства, регламентирующего деятельность органов дознания в стадии возбуждения уголовного дела.
В свете изложенного возникает вопрос о роли прокурора на начальном этапе уголовного преследования не только по делам о преступлениях, требующих дознания, но и по делам о преступлениях, подлежащих предварительному следствию.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в отечественном уголовном процессе права прокурора в досудебном производстве целесообразно расширить.
Глава 2. Организация прокурорского надзора в стадии предварительного расследования
прокурор надзор следователь процессуальный
2.1 Прокурорский надзор - важная гарантия законности при расследовании преступлений
В юридической науке уделяется большое внимание проблемам законности. Законность - общеправовой принцип, распространяющийся на все, в том числе, уголовно-процессуальную отрасль права. Традиционно под законностью имелось в виду соответствие нормам права действий и решений участников правоотношений.
В.В. Клочков, внесший большой вклад в разработку этой проблемы, обоснованно обратил внимание на ограниченность понятия законности как исполнения юридических норм. По его справедливому утверждению такой подход соответствует интересам и практике авторитарного государства, выводит из – под критики законы, неадекватные потребностям общества, игнорирует гуманитарное содержание законности, ограничивает представление о ее сущности и структуре. Представляется плодотворным его определение законности как совокупности «взаимосвязанных требований общества к государству и иным участникам общественных отношений; отражение и выражение этих требований в общественном, в том числе, политическом и юридическом сознании и в законодательствеІ.
Созвучна с этим современная трактовка понятия законности, данная академиком В.Н. Кудрявцевым: «Законность-это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и иных правовых актов».
В уголовном процессе принцип законности распространяется на все стадии и этапы производства по уголовному делу, начиная с возбуждения; все действия и решения органов и должностных лиц, осуществляющих процесс: органа дознания, следователя, прокурора, суда детально регламентированы законом и должны полностью соответствовать ему. Придание законности основополагающего принципа строго ограничивает уголовно-процессуальную деятельность рамками закона, обеспечивает направленность этой деятельности на достижение задач уголовного судопроизводства: быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и их справедливое наказание. Но есть еще не менее важная сторона принципа законности: обеспечение прав, свобод, законных интересов каждого человека и гражданина, вовлеченного в сферу уголовного судопроизводства: потерпевшего, обвиняемого и других. Особую актуальность в законотворческой и правоприменительной деятельности это приобрело с провозглашением Конституцией РФ человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их защиту -обязанностью государства.
Для раскрытия содержания понятия законности предварительного расследования большое значение имеет правильное представление о ее соотношении с целесообразностью. По результатам изучения причин «следственных ошибок», проведенного в 2006-2007 годах, у значительной части следователей, допускающих нарушения закона по уголовным делам, отмечается к выполнению его предписания и противопоставление законности целесообразности в пользу последней.
Определение понятия законности правоприменительной деятельности, в юридической литературе практически не меняется. Однако в одних случаях законность трактуется как исполнение участниками правоотношений только законов, а в других – всех правовых актов. С учетом этого обстоятельства, а также изменений представляется целесообразным уточнить и конкретизировать содержание этого понятия применительно к таким вопросам: законности деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование преступлений и прокурорский надзор в досудебных стадиях уголовного процесса.
По своему назначению предварительное расследование является подготовительным этапом к рассмотрению уголовного дела в суде. Поэтому органы, его осуществляющие, обязаны руководствоваться в своей деятельности теми требованиями, которые предъявляются к делу в процессе судебного разбирательства. Статья 20 Конституции РФ, провозглашая независимость судей и их подчинение только Конституции и федеральному закону, обязывает суд при наличии несоответствия любого акта государственного или иного органа закону принимать решение в соответствии с законом. Статья 50 Конституции связывает недопустимость использования по уголовному делу доказательств, полученных с нарушением только федерального закона. Эта норма закона имеет своим адресатом не только суд, но и прокурора, и органы, осуществляющие предварительное расследование преступлений.