Глава I. Федеральное Собрание Российской Федерации
Статья 94 Конституции РФ гласит: «Федеральное собрание – парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом РФ»[1].
Данная статья является первой конституционной нормой, которая учредила парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства. Это и предопределило его наименование - Федеральное Собрание[2].
Конституция Российской Федерации 1993 года устанавливает в соответствующих статьях и правовых нормах основополагающие принципы и начала народовластия. В частности, в ст. 3, 5, 10, 11 провозглашены имеющие исходное значение для реализации подлинного народовластия демократические начала, без упоминания и раскрытия которых невозможно понять главные черты и особенности статуса нового российского парламента.
Эти фундаментальные начала народовластия следующие. Главнейшее из них: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Весьма существенным является принцип единства системы государственной власти. Наконец, принципиальные положения, содержащиеся в ст. 10 и 11 Конституции:
1) государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (причем органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны);
2) государственную власть в РФ (т.е. на территории РФ в целом) осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ;
3) государственная власть в субъектах РФ (т.е. в республиках в составе РФ, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Конституционно-правовой статус Федерального Собрания может быть выявлен и в достаточной степени проанализирован только в органической связи с вышеприведенными принципиальными положениями и правовыми нормами. Они в совокупности характеризуют новые роль и подход к определению места и роли представительного и законодательного органа Российской Федерации. Изменилась не только терминология (исчезло, например, деление органов государственной власти на высшие и местные); произошло нечто большее, а именно: определенное и достаточно цивилизованное ограничение, соответствующее духу и букве доктрины разделения властей, прав и полномочий представительного и законодательного органа РФ. В частности, из сферы его ведения исключены в значительной мере исполнительно-распорядительные функции, что было так характерно для Верховного Совета Российской Федерации (согласно ст. 107 Конституции 1978 года – Верховный Совет – постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации).
Непосредственно статус, основы организации и деятельности Федерального Собрания регламентируются в гл. 5 Конституции РФ «Федеральное Собрание». Но такая регламентация есть и в других главах и статьях Конституции, в соответствующих правовых нормах других федеральных законов. Например, основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом РФ установлены в гл. 4 «Президент Российской Федерации» и касаются широкого круга вопросов. Среди них такие, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности. В гл. 6 «Правительство Российской Федерации» определены порядок назначения Председателя Правительства РФ, а также выражения недоверия Правительству Государственной Думой; в гл. 7 «Судебная власть» - полномочия Конституционного Суда во взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания.
Таким образом, в целом можно констатировать существенное изменение (по сравнению с Верховным Советом) места и роли Федерального Собрания в системе государственных органов Российской Федерации. Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов в РФ; взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления ограничивается принятием законов в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72)1.
В характеристике российского парламента выделяются три момента:
А) применение к нему термина «парламент», что означает официальное принятие категории парламентаризма с учетом, естественно, российских условий и особенностей, а также мирового цивилизованного опыта;
Б) специфическим свойством является определение его как общенационального представительного органа;
В) характеристика Федерального Собрания: законодательный орган Российской Федерации.
Кратко рассмотрим эти три его важнейшие особенности конституционного статуса Федерального Собрания. Первое – применение термина «парламент» к Федеральному Собранию не означает автоматического восприятия системы современного парламентаризма со всеми его особенностями и нюансами. Надо учитывать специфику российских условий и особенностей переходного периода. Если под парламентаризмом иметь в виду систему (совокупность органов) национального (народного) представительства, главная функция которых в системе разделения властей заключается в не законодательной власти, то Конституция 1993 года во многом близка к такому пониманию характера парламента РФ. Однако Конституция 1993 года не исходит из принципа верховенства парламента над исполнительной властью. Вопрос о недоверии Правительству, выраженном Государственной Думой, окончательно решается Президентом РФ, который объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Второе – Федеральное Собрание – представительный орган Российской Федерации. Это значит, что парламент РФ есть выразитель интересов и воли народа (нации), т.е. всей совокупности граждан российского государства1. Как отмечал Л. Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации»2.
Представительный характер Федерального Собрания – органа Российской Федерации обусловлен следующими обстоятельствами.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы с демократически избираемыми депутатами и формируемого из представителей от каждого субъекта РФ Совета Федерации. Такой способ образования гарантирует выполнение российским парламентом в практической деятельности задач и функций общенационального представительного органа.
Третье – хотя в ч. 1 ст. 105 Конституции РФ сказано, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, законодательным органом РФ является Федеральное Собрание в целом. Такой вывод следует из содержания ч. 1 ст. 104 о праве законодательной инициативы Совета Федерации и его членов; ч. 4 ст. 105, предусматривающей принцип одобрения Советом Федерации федерального закона; ст. 106 – об обязательности рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. В Конституции предусмотрены также иные способы и пути участия Совета Федерации в законодательном процессе.
В целом конституционные нормы подтверждают вывод: Федеральное Собрание единый законодательный орган России. В то де время надо выделить конкретные особенности функций его палат – Совета Федерации и Государственной Думы – по принятию законов. Согласно Конституции (ч. 1 ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой. Законопроекты вносятся в Государственную Думу; предусмотрена возможность и имеется четкое правило, позволяющее преодолеть несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом: федеральный закон считается принятым только в том случае, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 105).
Кроме того, Конституцией ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой, предусмотрена возможность создания палатами согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (ч. 4 ст. 105).
Можно сделать общий вывод: средоточием законодательной деятельности является Государственная Дума, что не означает какого-либо умаления и значения функций Совета Федерации в процессе этой деятельности. В качестве законодательного органа Российской Федерации Федеральное Собрание выступает как совокупный орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
В завершение общей характеристики Федерального Собрания подчеркнем: роль представительного и законодательного органа РФ в государственном механизме Российской Федерации столь велика и многопланова, что его конституционно-правовой потенциал еще до конца не использован. К тому же конституционные рамки статуса Федерального Собрания и, в частности, Государственной Думы ограничивают возможности контроля этого органа за исполнительной властью.
Глава II. Структура Федерального Собрания и порядок выборов депутатов Государственной Думы и Формирования Совета Федерации. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.