Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом, также утверждает Ги де Брэбан[12]. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права.
Государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям (табл. 1):
Таблица 1
Отличия государственной службы от труда вообще
Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право - к отношениям иного наемного работника, трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с публичным ее характером можно продемонстрировать следующими выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности (пункт У1); никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды (пункт УШ), соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия (пункт Х Кодекса этики правительственной службы, резолюция Конгресса США 1958 г.)[13]. Это часть из законодательно закрепленных отличий государственного служащего от иного наемного работника.
В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директивным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отношения предусматривают свободу трудового договора. Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 44 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типового контракта со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации»[14]. Из постановления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распределительной. Это естественно: она финансируется за общенародный счет.
Еще одно отличие государственного служащего от трудящегося демонстрируется законодательством СССР[15]. В соответствии с перечнями 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров, лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение. То есть обжалование дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности это одно из отличий государственного служащего от иного наемного работника.
Терминология законодательства РФ в настоящее время зачастую размывает сущность государственной службы, иной службы и неслужебных трудовых отношений: например, глава 30 УК РФ называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (ст. ст. 285-293). Она объединяет совершенно разнородные правоотношения.
Многие исследователь в области права считают целесообразным в ближайшем будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права. Осознанное и сбалансированное правовое регулирование служебных отношений минимально необходимое условие нормального функционирования государственного аппарата.
Место государственной администрации в Российской Федерации в настоящее время, в период приватизации государственного имущества оценивается как конвертирование власти в собственность или приватизация государства бюрократией[16]. Данное определение никак нельзя назвать закономерностью развития ситуации. Можно напомнить слова К.Маркса: акционерные предприятия, развивающиеся вместе с кредитом, вообще обнаруживают тенденцию все более отделять этот труд управления как особую функцию от владения капиталом, собственным ли, или взятым в ссуду, совершенно так же, как с развитием буржуазного общества функции суда и управления отделяются от землевладения, атрибутами которого они были в феодальное время[17]. Эти слова по отношению к государственной службе верны методологически и сейчас ввиду первопричины разделения труда как для выделения государственной службы, так и для закономерностей исторического развития человечества вообще.
Оценивая сложившееся в Российской Федерации положение, А.В. Оболонский приходит к выводу, что порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона Об основах государственной службы Российской Федерации. Он называет этот закон образцом корпоративного устава, беспрецедентной для современных государств системы бюрократических чинов[18]. И не без основания. Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник. Государство может применять насилие всегда, когда уполномоченные на это государственные должностные лица сочтут это приемлемым и необходимым. Расстрел в декабре 1997 г. у стен Шведского посольства в Москве безвестного террориста и даже офицера спецназа Савельева, не потребовал не только судебной процедуры, но не встал вопрос и о праве человека на жизнь, когда решение об уничтожении гражданина своего государства принимала инкогнито какая-то личность из государственного аппарата.
1.2 Динамика законодательного регулирование государственной гражданской службы в России и его основные проблемы
Законодательство о государственной службе регулирует порядок и условия комплектования кадров органов исполнительной власти, а также аппарата органов представительной и судебной власти. В соответствии с разграничением полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов регулирование отношений в сфере государственной службы Российской Федерации относится к их совместному ведению.
Регулирование отношений федеральной государственной службы относится к ведению федеральных органов государственной власти. Регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными законами, другими актами законодательства Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, законодательными и другими правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Первым законом, регулирующим отношения в сфере государственной службы на федеральном уровне, стал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Закон установил правовые основы организации государственной службы, закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности, правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил порядок прохождения государственной службы, а также решил ряд других насущных вопросов.
Одним из существенных недостатков механизма правового регулирования государственной службы является его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержатся 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов. Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом законе всего 30 статей. Большая часть правовых актов, к которым имеются отсылки, не существует. Поэтому нормы закона в значительной части остались нереализованными. Более того, хотя закон и является базовым, он не предусматривал единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде (пункт 3 статьи 4), что в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще больше осложняет применение закона.