Система отбора и подготовки государственных служащих в зарубежных государствах (США, Великобритания, Франция, Германия), их высокий социальный статус, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в деле регулирования социально-экономических процессов, происходящих в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее составной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Слой чиновников в вышеперечисленных государствах относительно свободен от коррупции и партийных распрей и служит стабилизатором системы государственного управления в периоды политических неурядиц.
Одним из основных принципов государственной службы в странах Запада является принцип материального стимулирования государственных служащих. Он позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в государственном аппарате квалифицированные кадры. Обращаясь к российской действительности, приходится констатировать, что государство несправедливо и пренебрежительно относится к абсолютному большинству своих чиновников. Государственные служащие зачастую чувствуют себя политически и социально незащищенными. Экономия на государственном аппарате превратилась в один из самых популярных способов сокращения бюджетных расходов как со стороны самой власти, так и оппозиции[42]. Между тем за эффективно работающий государственный аппарат обществу необходимо платить достаточно высокую цену.
Вполне очевидно, что только повышением денежного содержания чиновникам проблему коррупции в системе государственной службы не решить. Необходим целый комплекс правовых и организационных мероприятий в этой сфере. Крайне важно настойчиво и целенаправленно формировать эффективную государственную систему социального обеспечения государственных служащих. Данная система могла бы включать в себя следующие гарантии: невысокую вероятность увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства, достойную пенсию, продолжительный отпуск и иные социальные льготы, нередко отсутствующие в негосударственных организациях. Серьезным дополнительным стимулом может служить в некоторых случаях возможность получения после выхода в отставку высокооплачиваемой работы в коммерческих организациях.
Серьезным организационным средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы за рубежом является государственный контроль. Исследования показывают, что в США, Германии, Великобритании, Франции и некоторых других странах создана сложная система государственного контроля за деятельностью чиновничьего аппарата, многие звенья которой фактически дублируют друг друга[43]. Аналогичная ситуация сложилась и в нашей стране. Контролю как способу обеспечения законности в системе государственной службы посвящено достаточно научных и практических публикаций[44], тем не менее реальных предложений по его совершенствованию применительно к исследованной проблематике в современный период высказано явно недостаточно *(10). В нашей стране есть практически все необходимые средства для осуществления эффективного государственного контроля за деятельностью государственных служащих. В одних случаях не хватает только желания или политической воли для применения имеющихся правовых и организационных средств, а в некоторых случаях действительно отсутствуют должные правовые механизмы, которые необходимо создавать как можно быстрее.
Но в то же время следует отметить, что государственный контроль нельзя рассматривать как репрессивную деятельность. Он должен быть предупредительным, хотя в его содержание могут входить уголовно-правовая и административно-правовая составляющие в тех случаях, когда предупреждение не сработало. Он предполагает организацию жизни и деятельности государственного аппарата на основе четко разработанных правил. Ускорение установления социально-правового контроля за принятием решений государственными служащими является важным направлением предупреждения коррупции в системе государственной службы. Однако необходимо помнить об опасности чрезмерного государственного контроля, который может привести к излишней бюрократизации управленческих процессов, к торможению экономической инициативы и к возможным нарушениям прав человека и гражданина.
В проекте Основных направлений антикоррупционной политики России, разработанном экспертной группой Национального антикоррупционного комитета[45], в качестве средства предупреждения и пресечения коррупции предусмотрено создание административной юстиции, административных судов. Такие суды достаточно успешно функционируют в Германии и некоторых других государствах. Они позволяют гражданам оперативно обжаловать акты, действия или бездействие публичной администрации. В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления. Мнения о том, что административные суды могут внести свой вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, придерживается и ряд отечественных правоведов[46].
Необходимо отметить, что в ряде западных стран контроль за государственным аппаратом со стороны общественности облегчается посредством законодательных предписаний, разрешающих свободный доступ к некоторым административным документам. Так, согласно французским законам любой гражданин имеет право ознакомиться с административным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Кроме того, закон обязывает государственные учреждения предоставлять письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел. Данная практика представляется весьма интересной. Было бы вполне оправданно, наряду с правом государственного служащего на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п.10 ст.9 ФЗ "Об основах государственной службы"), наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. Им должна быть предоставлена возможность знакомиться с материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, иметь возможность обжаловать такое решение в административном и судебном порядке.
Необходимым элементом предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы как нашей страны, так и зарубежных государств является ответственность государственных служащих, и прежде всего дисциплинарная, поскольку вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Так, низкая исполнительская дисциплина государственных служащих стала основанием для принятия Президентом России Указа от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"[47]. В данном акте установлены основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Помимо этого, п.2 Указа закрепляет положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента России, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, или иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности.
Как показывает практика[48], данный Указ во многом декларативен, вследствие чего его предписания не решают полностью проблемы административной и дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, его нормы распространяются исключительно на должностных лиц органов исполнительной власти и только за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России, а также вступивших в законную силу решений судов. Такое положение не может быть признано удовлетворительным. Назрела необходимость в создании для каждого должностного лица зоны его персональной ответственности. Этому могли бы способствовать разработка и принятие основ или кодекса дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти.
В настоящий момент законодательство о дисциплинарной ответственности государственных служащих изобилует ссылочными и бланкетными нормами. В некоторых случаях нормативные правовые акты, на которые идет ссылка, вообще отсутствуют в действующем законодательстве. Помимо этого обезличивающаяся коллегиальность большинства административных решений не позволяет сегодня найти виновного в ошибочном или незаконном решении. Безответственность и безнаказанность больше всего способствует разрастанию и укреплению коррупции в системе государственной службы нашей страны.
Развитие России как современного демократического государства невозможно без эффективного управления. Однако единственная сегодня система управления явно не соответствует стоящим перед страной задачам, о чём свидетельствуют кризисы 90-х годов. Государственный аппарат не вполне сориентирован на службу интересам страны и недостаточно компетентен, что было подчёркнуто Президентом В.В. Путиным: “Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом”. Для того чтобы приступить к преобразованиям в сфере государственной службы РФ в контексте административных реформ и нацелить её на решение реальных задач сегодняшнего дня, была разработана Федеральная программа “Реформирование государственной службы РФ. К настоящему времени пока не накоплено достаточно опыта реформирования отечественной госслужбы в новых условиях. Федеральная программа, и конкретные меры реформирования исходят из определённых начал и имеющегося зарубежного опыта. Реальная реформа государственной службы в России, по мнению большинства экспертов выделяют следующие этапы. В 1992 г., на 1-м этапе реформ инициативная группа специалистов объединялась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и госслужбы. На 2-м этапе в период с 1997 по 19998 г.г. уже явственно намечается политический заказ на административную реформу и на реформу госслужбы как её составную часть.