В конце 80-х – начале 90-х гг. в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не толь-
§ 3. Теория разделения властей и современные российские дилеммы 255
ко в теории, но и на практике. Так, в частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и образование Конституционного Суда свидетельствовало, помимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении механизма государственной власти России наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями.
Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 3) свидетельствовало об официальном признании этой теории[10][10].
Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в данный период принцип разделения властей не только признавался формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь практически.
Второй период адаптации теории разделения властей к российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993 г. (с момента издания Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400) и до декабря этого же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).
В этот период, как отмечали эксперты, «было покончено с неприкосновенностью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с троевластием, то есть с конституционным принципом разделения властей»[11][11].
В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то в ликвидации деятельности всей системы органов законодательной власти и Конституционного Суда и установлении, как отмечали независимые эксперты, верховенства исполнительной власти, а точнее, единовластия президента[12][12]. Одна ветвь – исполнительная власть – подмяла под себя все остальные ветви власти.
Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было «прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций» Съездом на-
256 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме
родных депутатов и Верховным Советом страны[13][13]. Этим же актом было «предложено» Конституционному Суду РФ «не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания». Следовало фактически считать настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, «в которой не противоречила настоящему Указу».
Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и зарубежные юристы отмечали, что его положения находились в явном противоречии с действующей Конституцией[14][14] и что такого рода антиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия[15][15].
Издавая данный Указ, справедливо подчеркивает И.Г. Шаблинский, «президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве»[16][16]. Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что согласно действовавшему в тот период законодательству президент не имел права ни на издание Указа № 1400, ни на издание других, последовавших за ним указов[17][17].
Однако несмотря на официальную оценку Указа № 1400, данную Конституционным Судом, как противоречащего действующей Конституции, такого рода акты продолжали издаваться. В них нашли закрепление и дальнейшее развитие многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными.
Так, в нарушение действующего законодательства Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России «в неполном составе» и было предложено не созывать его заседания «до принятия новой Конституции Российской Федерации»[18][18].
§ 3. Теория разделения властей и современные российские дилеммы 257
Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов», были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации»[19][19].
Наконец, Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному Указу, назначались и освобождались Президентом РФ «по представлению Председателя Совета Министров – Правительства Российской Федерации[20][20].
Наряду с названными в этот период были приняты и другие акты – указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательное выхолащивание принципа разделения властей[21][21]. На основе и во исполнение этих и иных им подобных указов на территории России складывалась система своеобразной со-подчиненности исполнительной власти и всех других государственных властей.
И хотя в новой Конституции РФ 1993 г. (ст. 10) по-прежнему подчеркивалось, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» и что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны», суть дела от этого и реальная действительность заметно не изменились. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактически же существовал скорее принцип технического рас-
258 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме
пределения между различными госорганами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.
С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции России в развитии, точнее, применении теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени.
Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.
Согласно Конституции, законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание – парламент. Он состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).
Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110).
Судебная власть осуществляется «посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.
Конституционный Суд Российской Федерации выступает как судебный орган конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства» (ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Верховный Суд РФ является «высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126 Конституции РФ).
Высший Арбитражный Суд РФ выступает как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ).
В системе высших властных структур современного российского государства особое место занимает институт президентства.
Согласно Конституции РФ, президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также «прав и свобод человека и гражданина». В установленном Конституцией РФ порядке президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80 Конституции РФ).