§ 3. Теория разделения властей и современные российские дилеммы
Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала «перестройки») о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям[1][1].
С началом «перестройки» и вплоть до нынешних дней о теории разделения властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрессивному, говорят и пишут довольно много, размашисто, по-пропагандистски ярко, идеологически доходчиво. Но в массе газетных, журналистского уровня публикаций превалируют упрощенные, не аналитические и не критические взгляды. Повсеместно проводится
§ 3. Теория разделения властей и современные российские дилеммы 251
мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей – это, безусловно, хорошо, а его отсутствие – это очень плохо[2][2]. «Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, – пишет в связи с этим один из авторов, – сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель... превращался практически в самозванца, в каждом большом и маленьком институте общества»[3][3].
Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип разделения властей представляется в данном и других аналогичных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения властей.
Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации») во многих средствах массовой информации России. Они практически исключали возможность различной интерпретации, а тем более критического восприятия теории разделения властей применительно к российской действительности. Преобладали исключительно патетические тона и безудержная апологетика в адрес нового государственного режима и конституционно закрепленного при нем принципа разделения властей.
Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в официальной государственно-правовой и общественно-по-
252 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме
литической идеологии России, как, впрочем, и других, прежних союзных республик, а ныне независимых государств[4][4].
С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также закрепление в Законе «Об основных принципах народовластия в Белорусской ССР», принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что «государственная власть формируется и осуществляется в трех структурах – законодательной, исполнительной и судебной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга»[5][5].
Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных расхождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей[6][6]. Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись, например, в России вплоть до трагических событий 3–4 октября 1993 г – расстрела парламента. Длительные дискуссии имели место вплоть до Указа Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в котором было предложено Конституционному Суду не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания.
Многочисленные споры, а точнее, стычки, возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить, поскольку зачастую они носили не принципиальный по отношению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными.
Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из них не оспаривала важность поддержания постоянного баланса, равновесия властей, в особенности законодательной и исполнительной властей. Но вместе с тем каждая из сторон стремилась
§ 3. Теория разделения властей и современные российские дилеммы 253
истолковать различные аспекты теории разделения властей или возникающие время от времени коллизии лишь в свою пользу.
Исполнительная власть трактовала «баланс» властей как фактическое доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь, законодательная власть добивалась поддержания своего «верховного», конституционного статуса, необоснованно вторгаясь иногда при этом в сферу деятельности исполнительных органов государственной власти и Центрального банка РФ.
Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические страсти, обвиняла другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них при этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоистические цели и интересы, а точнее, цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей.
Следует отметить, что для стран со сложившимися демократическими традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремится максимально «реализовать» себя, в том числе и через попытки «принижения» деятельности или «перехват» некоторых второстепенных функций у других властей[7][7].
Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.
Именно такая ситуация создалась (вначале формально – юридически, а затем и фактически) в России в сентябре – октябре 1993 г. Начавшийся было внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее, после разгона 3–4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности Конституционного Суда, был фактически ликвидирован.
Логикой самих событий в России еще раз непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской литературе еще в 20–30-е годы, о том, что основные, наиболее острые проблемы, связанные с
254 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме
принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы различных классов и политических группировок за власть[8][8]. Правда, речь шла, естественно, о борьбе за власть между нарождающейся буржуазией и феодалами.
Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о зачатках разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления и развития данного процесса.
Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. – сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредствовании свидетельствуют многочисленные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты.
Данный период отличался тем, как справедливо отмечалось в литературе, что шло «постоянное и активное изменение существующих государственной и правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и своеобразное, движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей»[9][9].
В самом начале данного периода по инерции продолжало доминировать восприятие государственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности «разделению» подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился из государственной сферы жизни на партийную и общественную. Огромное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось четкому разделению функций государственных и партийных органов, недопустимости их дублирования и подмены одного другим.