Содержание и порядок ведения Реестра федеральных государственных служащих, а также перечень сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации, устанавливаются Президентом РФ[[6]].
Статья 43 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[[7]] определяет порядок ведения представителем нанимателя реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации. Реестры федеральных государственных гражданских служащих в федеральных государственных органах и реестры государственных гражданских служащих субъектов РФ образуют Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации, порядок ведения которого утверждается указом Президента РФ.
Таким образом, существует ряд оснований, который позволяет нам классифицировать государственных служащих. Возможность классификации государственных служащих позволяет более точно определить место конкретного госслужащего в системе государственной службы Российской Федерации. Процесс законодательного оформления госслужбы ещё не завершен. Наряду с существующим законодательством намечается принятие законов, регулирующих правовой статус госслужащих правоохранительной и военной службы.
§ 3. Законодательство о государственной службе
Конституция РФ содержит некоторые исходные параметры организации государственной службы и определения правового положения государственных служащих РФ. В ней закреплены верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; равный доступ граждан к государственной службе; некоторые обязанности должностных лиц.
31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"[[8]], который впервые на законодательном уровне дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой.
При его создании был использован опыт, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и зарубежный опыт государственного управления. Так, например, рамочный закон о государственной службе был принят в ФРГ в 1947 г. Подобные законы, принятые в ряде стран, были конкретизированы законами о доходах и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы.
Таким образом, с принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" были заложены основы правового регулирования государственной службы как механизма государственного управления и служебных отношений государственных служащих.
Законодательство о государственной службе получило своё дальнее развитие с принятием 27 мая 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[[9]]. В данном законе получила свое развитие концепция организации государственной службы по трем разновидностям: гражданской, полицейской (правоохранительной) и армейской.
Помимо федеральных законов правоотношения, возникающие в сфере государственной службы, в частности, касающиеся утверждения Реестра государственных должностей государственной службы РФ, порядка присвоения и сохранения квалификационных разрядов, порядка ведения личных дел, исчисления стажа государственной службы государственных служащих, установления им доплаты к государственной пенсии, денежного содержания и пр. регулируют также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Кроме того, практически во всех субъектах РФ, которые самостоятельно организуют свою государственную службу, есть законодательные и иные нормативные правовые акты о государственной службе, которые регламентируют содержание государственной службы и государственные должности субъектов Федерации; принципы государственной службы субъектов; категории государственных должностей; реестры государственных должностей и реестры государственных должностей государственной службы субъектов; квалификационные требования и квалификационные разряды государственных служащих в субъектах; денежное содержание государственных служащих, их правовой статус и предоставляемые гарантии, а также порядок прохождения государственной службы.
Таким образом, государственная служба в Российской Федерации регулируется федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, определяющими государственную службу и правовое положение государственных служащих субъектов РФ. Например, каждая область принимает собственный закон о государственной службе. Правовыми источниками государственной службы являются также правовые нормы различных отраслей права, содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах[[10]].
Нормативными правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы, как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления служащими компетенции государственных органов), являются следующие.
1. Конституция Российской Федерации.
2. Конституции республик, являющихся субъектами РФ, в которых наряду с принципами государственной службы устанавливаются и некоторые другие важные положения государственно-служебного характера.
3. Уставы субъектов РФ, содержащие нормы о государственной службе субъектов Федерации.
4. Специальные федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также иные законодательные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения в сфере государственной службы или в какой-то степени относящиеся к институту государственной службы. Среди них можно выделить, к примеру, следующие федеральные законы: «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О материальной ответственности военнослужащих», «О прокуратуре Российской Федерации».
5.Указы и распоряжения Президента РФ (например, утвержденные указами Президента РФ Положение о порядке прохождения военной службы; Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации.)
6.Нормативные правовые акты Правительства РФ по вопросам государственной службы.
7. Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными министерствами.
8. Постановления Конституционного Суда РФ (например, постановление «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми»[[11]]).
По государственно-служебным вопросам стала появляться также судебная практика судов общей юрисдикции, например по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должности государственных служащих, уволенных при ликвидации государственного органа, сокращении его штата либо численности.
Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и правового регулирования государственно-служебных отношений. Статья 71 Конституции РФ[[12]] однозначно, устанавливает, что федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации. Относительную сложность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, где указывается, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся административное и трудовое законодательство, которые главным образом и регулируют государственно-служебные отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на их основе — законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ определяет, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Таким образом, вопросы государственной службы субъектов РФ регулируются в настоящее время федеральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соответствующими субъектами РФ.
Законодательство о государственной службе претерпевает значительные изменения к меняющимся условиям окружающей действительности. Принят важнейший закон – о государственной гражданской службе, на очереди принятие законов о правоохранительной и военной службе. Но со стороны некоторых правоведов раздаются критические замечания по поводу целесообразности той реформы госслужбы, которая наличествует в данный момент. Претензии предъявляются не к самой реформе как таковой, а тому вектору, которую избрали российские законодатели. По сути, проведена успешная попытка реанимирования дореволюционной системы чиновничества России конца XIX – начала XX века. В пользу этой версии говорит факт введения классных чинов, вместо убранных квалификационных разрядов, а также некоторые иные замечания.[[13]]