• управление по поручению федерации (например, при строительстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзору, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;
• осуществление федерального права под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергают
ся только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных органов региона.
Отличительной особенностью унитарных государств, напротив, является повсеместное выполнение законов на всей территории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе административно-государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяется законом одним и тем же образом. Федеральная система административно-государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, провинции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.
Местный уровень управления (графство, город). И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:
• общественная безопасность, включая содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;
• программы помощи пожилым, инвалидам, детям;
• регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;
• планирование общественного строительства;
• общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);
• владение и распоряжение государственными предприятиями.
При федеральной системе административно-государственного управления основные единицы местного управления — графство и город — обычно образуются властями штатов (земель, провинций). Они действуют в рамках разработанных законодателями штата хартий, где очерчена структура их административной ответственности. Поправки в эти хартии обычно могут вносить только законодатели штата. Например, штат может заставить город построить новую систему очистных сооружений или увеличить жалованье полицейским. В унитарных государствах статус местных административных организаций определяется законом везде одинаково.
В современной теории административно-государственного управления существуют различные классификации административных органов. Классической среди них по праву считается модель, предложенная американским ученым Л. Уайтом. В соответствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.
Оперативные службы — административные единицы, которые предоставляют услуги непосредственно населению, осуществляя тем самым задачи, с которыми связано создание данного административного учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостоверений личности в префектуре.
Вспомогательные службы — административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их деятельность состоит в оказании другим службам (прежде всего оперативным) содействия материального и нематериального характера в форме предоставления в их распоряжение различных средств или услуг. Эти услуги могут касаться вопросов кадров. Так, комплектование штатов, организация обучения служащих, обеспечение исполнения решений, касающихся прохождения службы, начисление заработной платы и т.д. осуществляются управлениями, службами или бюро кадров. К вспомогательным службам относятся также финансовые и бухгалтерские службы, снабженческие и закупочные организации (хозяйственные управления), юрисконсультские отделы, машинописные бюро и т.п.
Штабные службы — лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управления. На них возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений. Содержание деятельности работников штабных служб составляет несколько основных направлений:
• проведение исследований и разработок, необходимых для, выработки политики данной организации; консультирование руководителей учреждения;
• выработка гипотез о предполагаемых направлениях буду¬щего развития как самой организации, так и внешних факторов;
• подготовка проектов программ или планов мероприятий;
• наблюдение за выполнением принятых решений и программ, координация действий служб-исполнителей и контроль за результатами;
• подготовка мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации.
Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства.
Следует подчеркнуть, что на практике достаточно часто трудно провести четкую классификацию административных организаций, поскольку некоторые подразделения выполняют задачи двух или даже трех типов служб.[10] Например, повседневное управление личным составом является вспомогательной службой, но не связано ли принятие решений по вопросам кадров с общим направлением деятельности учреждения, которое вырабатывается штабной службой? По этой причине одни и те же административные организации некоторые авторы относят к категории штабных служб, а другие — к вспомогательным службам. Это касается, например, делопроизводства, ведения статистики, деятельности юридических служб и др.
3. РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ
Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность – насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления – управляющих воздействий – потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность.
Долгое время у нас в политике и науке под влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между государственным управление и закономерностями и формами общественной жизнедеятельности достигается и поддерживается как бы автоматически, уже хотя бы потому, что власть и собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все так просто и ничто не приходит само собой. И в нашем обществе сохраняется и рождается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напряжения, а государственное управление может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу. Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям. Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами.
Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни , ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.
Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели. Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой. Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей. При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая ситуация, а значит все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования. Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.