ТЕМА
ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Прежде всего, следует отметить, что термин «политико-территориальное устройство государства» стал использоваться в литературе по конституционному праву только в последние годы. До распада СССР для обозначения рассматриваемого вопроса использовался термин «государственное устройство». Данное понятие долгое время считалось в нашей стране даже официальным, поскольку оно использовалось в Конституции СССР 1936 года. Однако, как оказалось, понятие «государственное устройство» является весьма неопределенным, не отражает существа обозначаемого им института, т.е. не акцентирует внимание на территориальном аспекте организации государственной власти. Это понятие неоднозначно воспринималось даже учеными в различных областях науки. К примеру, историки и социологи под государственным устройством понимали (и понимают) государственный строй или систему государственных органов. Конституционалисты же под государственным устройством понимают политико-территориальную структуру государства и в связи с этим стали использовать в своих трудах более точное, на их взгляд, понятие «политико территориальное устройство». Правда в литературе иногда можно встретить и несколько иные обозначения рассматриваемого вопроса, как «территориально-политическая организация государства» или «территориальная территориальная организация публичной власти». В любом случае речь идет об одном и том же. Всеми этими понятиями обозначается структурирование государства, деление его на части, соотношение власти этих частей с центральной властью.
Подводя итог, политико-территориальное устройство государства можно определить как определенный порядок (способ) деления его территории на составные части, их правовой статус и характер взаимоотношений между центральной властью государства и властями его различных территориальных составляющих, а также между властями самих этих территориальных частей государства.
Таким образом, институт политико-территориального устройства включает следующую группу правовых субинститутов:
а) нормы, закрепляющие конкретную форму территориально-политического устройства, т.е. федерацию, унитарное государство либо автономные единицы;
б) нормы, закрепляющие вопросы компетенции структурных частей государства;
в) нормы, закрепляющие определение государственной территории, государственно-правового пространства;
г) нормы, закрепляющие взаимоотношения центральной власти и зависимых территорий, которые прямо не входят в состав государства, но связаны с ним определенными правовыми узами.
Конституции, как правило, подчеркивают неделимый характер государства и запрещают какие-либо покушения на его целостность. К примеру, в соответствии со статьей 9 Конституции Республики Беларусь, ее территория едина и неотчуждаема. Подобные нормы также следует отнести к институту политико-территориального устройства.
Существует две основные формы политико-территориального устройства государства: федеративное государство (федерация) и унитарное государство. В соответствии со статьей 1 Конституции Республики Беларусь, наше государство является унитарным.
Термин «унитарное» происходит от латинского слова (unitas) («единство»), в переводе это означает единое, слитное государство. Таким образом, унитарное государство – это единое, цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.
Главное отличие между федерацией и унитарным государством состоит в том, что последнее непосредственно делится на административные единицы, а территория первой подразделяется непосредственно на территории государственно-подобных образований – субъектов федерации (республики, края, области – в Российской Федерации; земли - в ФРГ, штаты в США и т.д.), а они уже, в свою очередь, могут делиться на местные (административные) единицы. Отсюда вытекает еще несколько отличий федерации от унитарного государства:
1. В унитарных государствах действует единая конституция, которая носит общенациональный характер, то есть распространяется на всю территорию страны. В федеративных же государствах, наряду с федеральной конституцией, основные законы имеют и субъекты федерации;
2. В унитарном государстве, как правило, действует единая правовая система и система законодательства, обязательная для всех граждан на территории данной страны. В федеративных государствах существует двухуровневая система законодательства и права: наряду с федеральными законами в каждом субъекте федерации действуют свои законы;
3. В унитарных государствах органы государственной власти включают только общенациональные парламент, правительство, главу государства, суды (исключение составляют единицы политической автономии, имеющие собственные органы власти). В федеративных же государствах каждый субъект федерации обладает системой органов государственной власти, аналогичной системе федеральных органов;
4. В унитарных государствах только общенациональное гражданство, в то время как в федеративных, наряду с федеральным гражданством, имеется, как правило, гражданство субъектов федерации;
5. Составные части унитарного государства (области, районы, округа и др.) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и атрибутов государственности;
6. В унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене (МИД);
7. Унитарное государство (в отличие от конфедерации) имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти (в Республике Беларусь главнокомандующий Вооруженными Силами – Президент; непосредственное руководство осуществляет Министерство Обороны).
Таким образом, названные признаки унитарного государства в полной мере соответствуют политико-территориальному устройству Республики Беларусь, какая таковым и является.
Большинство конституций стран мира регулируют вопросы территориальной организации государства. В одних конституциях четко называется форма территориально-политического устройства и там закрепляется, что государство является, скажем, федерацией, другие фиксируют, что у них унитарное государство. Некоторые конституции прямо не обозначают устройство своего государства, но это становится ясно из содержания других статей или при анализе государственно-правовой практики.
Следует отметить и еще одно обстоятельство, имеющее отношение к унитарному государству. Речь идет о том, что входящие в его состав территориальные единицы могут отличаться своим статусом. В зависимости от этого различают: децентрализованные, относительно централизованные и централизованные унитарные государства. В децентрализованных государствах существует конституционно-правовое разделение полномочий между общегосударственными органами власти и органами власти территориальных единиц. Иными словами, в таких государствах все территориальные единицы от общинного до областного уровня являются самоуправляемыми (Франция, Япония и др.). Относительно централизованные государства предполагают наличие местного самоуправления на общинном (первичном) уровне и иногда на районном (втором) уровне. Территориальные же единицы высшего звена (к примеру, области) управляются из центра. К числу таких государств относятся Болгария, Польша и др. Централизованные государства отрицают наличие местного самоуправления вообще. Выборных органов на местах в них либо совсем нет (многие государства Тропической Африки и Азии), либо они действуют чисто формально, т.к. ни конституция, ни закон не содержат никаких гарантий самостоятельности от центра (страны тоталитарного социализма КНДР, Вьетнам, Куба). Централизованных государств сегодня в мире существует немного. Вместе с тем, в мире можно встретить и сверхцентрализованные государства, в которых произошел военный (государственный) переворот и установлен диктаторский режим. Местную администрацию в таких случаях заменяют военные лица, назначаемые вышестоящими военными властями.
Что касается Республики Беларусь, то статус составляющих ее административно-территориальных единиц имеет определенные особенности. Дело в том, что во всех из них, начиная от сельского Совета и заканчивая областным уровнем, имеются как выборные органы власти (Советы депутатов – органы местного самоуправления), так и органы назначаемые (исполнительно-распорядительные органы – органы местного управления, т.е. – исполнительные комитеты и местные администрации). С учетом сказанного, Республику Беларусь можно, пожалуй, отнести в разряд относительно централизованных унитарных государств. Компетенция местных органов власти в Республике Беларусь определяется Конституцией, Законом Республики Беларусь от 10 января 2000 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», а также иными нормативными актами (вопрос о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь будет рассмотрен в отдельной теме).
В завершение вопроса отметим, что значительное большинство современных государств – государства унитарные. Можно согласиться со встречающимся в литературе мнением, что это обусловлено наличием в унитарном государстве (в сравнении с федеративным) более удобной, простой и надежной формой связи центральной власти с местными властями. В то же время следует отметить, что даже самые децентрализованные унитарные государства имеют большую степень централизации, чем федеративные государства. Поэтому при прочих равных условиях унитаризм считается менее демократичной формой политико-территориального устройства, чем федерализм.