Федеральные агентства выполняют чаще одну, но весьма сложную функцию, которая иногда может быть более политической, чем административной.
Федеральные корпорации, принадлежащие правительству, являются сочетанием правительственных агентств и предприятий частного бизнеса. Хотя главы корпораций назначаются президентом (с согласия сената), они обладают значительной автономной властью.
Независимые постоянные агентства созданы для экономической регуляции частного бизнеса, который непосредственно влияет на общественное благосостояние. Они обладают значительной властью, полученной от конгресса.
В целом, законодательство выделяет следующие категории государственных служащих:
- карьерные служащие;
- государственные служащие, нанимаемые на определенный срок
(до трех лет);
служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (на срок не более 18 месяцев);
- государственные служащиена резервируемых должностях (перечень должностей ежегодно определяется Управлением по делам граждан гражданской службы);
- служащие, занимающиепатронажные должности.
Должности государственных служащих делятся на 18 категорий. Первые 8 отведены техническим исполнителям; с 9 по 15 - среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высшей квалификации; с 16 по 18 - высшему руководящему составу. Характеристика и описание каждой из должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разд. 5 Свода законовСША[20]
"Патронажныедолжности" занимают лица, пользующиеся доверием президента или глав министерств и ведомств. Отборна должности карьерной службы проводится в двух формах - "открытой" (для должностей конкурсной службы) и "закрытой" (для государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйстваи ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешносдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие постов осуществляется в порядке карьерной службы в данной системе. В целом через конкурсную систему проходят свыше 60% всех государственных служащих. "Закрытая" форма требует от служащего начинать службу с низшей должности, доступ лицам "со стороны" на средние и высшиепосты практически невозможен.
Деятельность американских чиновников регулирует Закон о гражданской службе 1883 года.
Одним из главных принциповгосударственной службы США является соблюдение равенства возможностей при трудоустройстве, льготы установлены лишь для некоторых категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, представителей национальныхменьшинств. Среди условий приема на гражданскую службу важную роль играют вопросы гражданства. Согласно законодательству, в государственные учреждения лица, не имеющие гражданства США, принимаютсяв том случае, если на данную должность не претендуют граждане страны.
При подборе кадров на высшие должностные посты действует система "патронажа". Отбором персонала в этом случае занимаются советники президента. Служебная деятельность политических служащих подчиняется специальным положениям федеральной службы, где зафиксированы правила приема, порядок установления зарплаты, нормы социального обеспечения и прочие вопросы. В целом численность назначенных по политическому признаку составляет около3 тысяч.
Процедура приема на работу включает проверку заявления, проведение экзаменов или собеседование, проверку благонадежности, подбор кандидатов на должность, проверку деловых ипрофессиональных качеств в течение испытательного срока. Основными формами проведения экзаменов являются письменные или устные тесты.
Продвижение государственных служащих по служебной лестнице осуществляется в соответствие с "системой заслуг". Многие процедуры оценки деятельности работников заимствованы из административной практики частного бизнеса.
Большое внимание уделяется повышению квалификации служащих. Она проходит не реже одного раза в 3,5 года. Курсы повышения квалификации организованы во всех министерствах и ведомствах. Особенно интенсивно ведется переподготовка руководящего состава.
Специализированными органами но управлению государственной службой США являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам защиты системы заслуг, специальная комиссия.
Американское законодательство не содержит специального раздела о правах государственных служащих, соответствующие нормы разбросаны по всему тексту титула 5 Свода законов США. Правовая защищенность служащих основывается на "системе заслуг", что означает, что любое действие администрации в отношении персонала должно быть связано только со способностями данного служащего и качеством исполняемой работы.[21] Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в Кодексе этики государственной службы, утвержденном Конгрессом в 1958 г.
Успех возникшего более двухсот лет назад конституционного строя (по мнению самих американцев) заключается в жестком разделении властей, федерального правительства и правительств штатов.[22]
1.3 Выводы. Обобщающая характеристика англосаксонской правовой системы
В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы. В отличие от Романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический, нежели законодательно-системный характер. В Великобритании, например, отсутствует кодификация или официальная систематизация права.
Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной Романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. Штат администрации комплектовался достаточно длительное время на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства.
Государственная служба США основывается на базовом конституционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». В США законодательство различает наряду с карьерными служащими, продвигающимися в соответствии с «системой заслуг», «патронажные» должности. При этом система государственной службы не представляет собой строго закрытую систему. Граница между государственными служащими и лицами, занятыми частной или общественной деятельностью, очерчена не столь четко, как в континентальных странах. Большое внимание в этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В целом в англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюрастический характер.[23]
2. Романо-германская правовая система
Романо-германская семья сформировалась прежде всего на базе римского права античных времен и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном.[24]
Континентальная или Романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государственными, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.
Рассмотрим двух наиболее интересных и значимых в современном мире представителей данного направления, как Германия и Франция.
2.1 Государственная служба Германии
В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.
Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника — издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.
Современное правительство Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы.
Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою организацию управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа, округа — на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.[25]