Прием на государственную службуопределяетсяпринципом равенства, закрепленным в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которому все граждане "в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразноих способностям без каких-либо различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами".
Важнейшимпринципом государственной службы является конкурс.Существует три основных вида проведения конкурсов: "внешний" - для лиц, имеющих определенные дипломы; "внутренний" - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающий два предыдущих. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование[33].Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок.
Следует подчеркнуть, что в отличие от США, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.[34]
Законодательство Франции закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновникамипо политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и принадлежности к какой-либо политической организации. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается заниматься какой-либо деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвоватьв деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают.[35]
Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание.
Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений статута о государственных служащих.
Координацией и выработкой политики занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, курирует региональные институты администрации, Национальнуюшколу администрации, руководит межведомственными штатами.
Кроме премьер-министра, полномочиями в области государственной службы обладаютпрезидент республики и правительство (министры).Ключевую роль в координации всей политики в области государственной службы играет Министерство государственной службы, которое является одним из подразделений секретариата премьер-министра.
Президент назначает на высшие гражданские и военные должности членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др. Правительство принимает постановления в отношении политики в области государственной службы, законопроекты, касающиеся положения чиновников, разрабатывает особые статуты административных служб. Министры обладают полномочиями по руководству вверенной им администрации. Особая роль принадлежит министру финансов и экономики, который осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.
В соответствие с принципом участия чиновников в самоуправлении существуетчетыре категории консультативных органов: Высший совет государственной публичной службы, который формируется на паритетной основе из представителейадминистрации и профсоюзов; паритетные административные комиссии; паритетныетехнические комиссии; советы по гигиене и охране труда.
Если говорить о французском чиновничестве в целом, то оно собой «многослойный пирог», в котором каждый слой поддерживает вышестоящий и давит на нижестоящий.[36] В этом пироге исключительное место занимает верхняя группа — элита гражданской службы, высшие административные и политические чиновники. Во Франции высший корпус представляет подлинно замкнутую группу, члены которой являются выходцами из одних и тех же учебных заведений.
Опыт Франции представляет большой интерес для стран, принадлежащих, как и она, к континентальной государственно-политической семье. Пятая республика доказала возможность соединения сильной президентской власти и демократических институтов.[37]
2.3 Выводы. Обобщающая характеристика романо-германской правовой системы
Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, Романо-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники[38]. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения Полностью совпадают системные принципы, деление норм права и пр. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.
Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу Романо-германских стран можно отнести к «карьерному типу», характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.
Россия, надо сказать, исторически относилась к странам Романо-германской правовой семьи. Институциональная система российского права и административно-правовое регулирование государственной службы имеет большое сходство с континентальными странами. В российской истории можно обнаружить следы взаимного влияния русского и зарубежного права. Например, реформы ПетраI, затрагивавшие административное управление и государственную службу, в немалой степени отражали содержание и институты правовых систем Швеции, Голландии.[39]
3. Перспективы формирования российской школы государственной службы
Российская школа административно-государственного управления сегодня находится только в процессе своего становления. Но основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформирована общая концепция государственной службы как социально-ориентированного государственно-правового института. При этом подходе статус, функции государственной службы формируются исходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного в государство сообщества людей, а не первородности целей и функций государства. И это на мой взгляд очень важно.
По вопросу о научных основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государственности и полагают, что опыт западных стран не может не служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они предполагают опираться на исторический опыт России в области административно-государственного управления, использовать преимущественно национальные формы и традиции. Но нельзя как мне кажется взять ушедшие в историю формы административно-государственного управления и применить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем самое существенное. Но это совсем иное, чем прямой перенос имевшихся когда-то национальных форм и моделей.
Другая точка зрения абсолютирует значение зарубежного опыта в области административно-государственного управления. Некоторые ученые полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные современные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых существуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать.
Однако, изучая зарубежный опыт, очень легко перенять внешние формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.