Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.
Объектом посягательства любого проступка в системе государственной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществления того или иного вида государственной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений государственной дисциплины или отдельных ее видов12. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение)13.
К признакам объективной стороны дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на государственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков14.
В качестве субъекта дисциплинарного проступка в юридической литературе выступают физические лица. Вопрос о дисциплинарной ответственности организаций является дискуссионным15. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как рядовые работники государственного аппарата, так и должностные лица, причем, в отличие от законодательства об административных правонарушениях, должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми работниками.
Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всею в качестве такого признака выступает вина. Дисциплинарным проступком в государственном аппарате считается лишь такое нарушение государственной дисциплины, которое произошло по вине работника. В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности).
В юридической литературе нет единства в вопросе о том, какие меры воздействия за дисциплинарные проступки считать дисциплинарной ответственностью. Одни авторы к дисциплинарной ответственности относят только дисциплинарные взыскания16, другие - любые дисциплинарные меры17. Наиболее аргументированной представляется точка зрения авторов, разделяющих все меры дисциплинарной ответственности на три группы в зависимости от цели их применения: 1) меры дисциплинарного пресечения; 2) меры дисциплинарного наказания; 3) меры дисциплинарного восстановления18. К дисциплинарным взысканиям относится только вторая группа.
В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. В связи с этим следует согласиться с В.М. Манохиным, указывающим на недопустимость утверждения актов о дисциплинарной ответственности правительством, а не законодательным органом, если в них учреждаются санкции, до того законодательству неведомые19. К сожалению можно отметить, что в российском законодательстве нет нормативного акта, устанавливающего единый перечень дисциплинарных взысканий. В настоящее время в данной сфере основные дисциплинарные взыскания устанавливаются Федеральным законом "Об основах государственной службы в РФ" и законами о государственной службе субъектов Федерации, которые в этом плане, в основном дублируют предыдущие. В соответствии с п.1 ст.14 Федерального закона "Об основах государственной службы в РФ" на государственного служащего, совершившего должностной проступок, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Необходимо отметить, что это перечень шире, чем предусмотренный ст. 135 КЗоТ РСФСР, так как включает в себя такую специфическую меру как предупреждение о неполном служебном соответствии. Так как в законе не установлен исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, соответственно нет и четких указаний - какое взыскание соответствует данному правонарушению. На практике это зачастую приводит к тому, что неугодный служащий может быть уволен за незначительный проступок, в то время как государственные служащие, постоянно злоупотребляющие своими полномочиями в том числе и в корыстных целях - отделываются выговорами. В данном случае представляется возможным использовать опыт Франции, постановление Госсовета которой от 9 июня 1978 г. обязывает суды, рассматривающие жалобы на наложение дисциплинарных взысканий, рассматривать не только правомерность применения взыскания, но и соответствие тяжести нарушения и наложенной санкции20.
Эмпирический материал показывает, что наиболее часто применяют дисциплинарные взыскания морального характера: выговор, строгий выговор. Многие авторы указывают, что применение данных мер далеко не всегда обеспечивает эффективность привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности21. В плане повышения эффективности предлагается лишать лицо, подвергшееся дисциплинарному взысканию на срок его действия поощрений материального и морального характера. Можно отметить, что такие меры уже устанавливаются действующим законодательством. В частности, п. 4 Указа Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. N 810 устанавливает, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, на которых наложено дисциплинарное взыскание не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме особых случаев) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).
Достаточно слабое правовое регулирование имеет в Российской Федерации дисциплинарное производство, несмотря на то, что этот вопрос неоднократно поднимался многими теоретиками22.
Круг субъектов дисциплинарного производства не ограничивается только правонарушителями и органами (должностными лицами), применявшими меры дисциплинарного воздействия. К ним также следует отнести законных представителей, свидетелей, экспертов и других лиц, участвующих в дисциплинарном производстве, в том числе и лиц, которые обеспечивают исполнение дисциплинарных взысканий (например, начальник гауптвахты при исполнении дисциплинарного ареста).
К сожалению, законодательство не закрепляет обстоятельств, исключающих дисциплинарное производство. К ним следовало бы отнести: 1) отсутствие события и состава дисциплинарного проступка; 2) невменяемость лица, совершившего противоправное действие или бездействие; 3) действие лица в состояния крайней необходимости; 4) издание акта, устраняющего применение дисциплинарного взыскания; 5) отмена акта, устанавливавшего дисциплинарную ответственность; 6) истечение сроков, предусмотренных для наложения дисциплинарного взыскания; 7) прекращение служебных отношений; 8) смерть лица, в отношении которого было начато дисциплинарное производство. Дисциплинарное производства распадается на ряд стадий: 1) дисциплинарное расследование, 2) рассмотрение дел о дисциплинарных проступках, 3) обжалование и опротестование решений по дисциплинарным делам и 4) исполнение решении о применении мер дисциплинарного воздействий.
Дисциплинарное производство можно подразделить на обычное и особое, предусмотренное для отдельных категорий работников государственного аппарата (судьи, прокуроры н др.)23.
В перспективе многие эти вопросы могли бы быть урегулированы Федеральным законом "О дисциплинарной ответственности" или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые24. В нем могли бы найти отражение такие вопросы как: соотношение дисциплинарных взысканий с другими видами юридической ответственности; установление исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия; список обстоятельств, освобождающих от дисциплинарной ответственности, смягчающих или усиливающих ее; перечень органов и лиц дисциплинарной юрисдикции; стадии дисциплинарного производства и др. Принятие его, однако, возможно лишь в отдаленной перспективе.
§2. Административная ответственность
государственных служащих
Государственные служащие в основной массе несут административную ответственность на общих основаниях с рядовыми гражданами. Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" закрепляет административную ответственность служащих за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (ст. 14 п. 5). Вместе с тем можно выделить особую категорию государственных служащих, несущих административную ответственность в повышенном размере - должностные лица. Ответственность именно должностных лиц занимает видное место в институте административной ответственности. В действующем на данный момент Кодексе об административных правонарушениях должностные лица в качестве спецсубъекта выделены более чем в ста статьях. Исходя из этого в данной курсовой работе будет, в основном, рассмотрена административная ответственность должностных лиц государственной службы.
Рассмотрим, прежде всего, вопрос об основаниях административной ответственности государственных служащих. Традиционно выделяют разделение оснований административной ответственности на два вида: нормативное и фактическое. За последние годы в российском законодательстве произошли две существенных перемены, связанные с установлением нормативных оснований административной ответственности.