Державне управління (стр. 39 из 99)

Система органів виконавчої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів;

1. Вищий рівень – Кабінет Міністрів України.

2. Центральний рівень – міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади, прирівняні до державних комітетів, та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

3. Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють;

• органи виконавчої влади загальної компетенції – Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

• органи спеціальної – галузевої та функціональної – компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади або перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органу виконавчої влади.

12.2 Проблеми у відносинах владного трикутника України: Верховна Рада України – Кабінет Міністрів України – Президент України

Модель державної влади, що сьогодні функціонує в Україні, на думку багатьох дослідників, має певні негативні фактори. По-перше, українська конституційно-правова доктрина побудована на політичній неструктурованості суспільства, оскільки в існуючому державному механізмі відсутній фактор політичної відповідальності Президента і Верховної Ради за діяльність Кабінету Міністрів. По-друге, існування дуалістичного центру виконавчої влади містить перманентний потенційний конфлікт, який вже неодноразово набував форм відкритого протистояння в межах трикутника «Парламент – Уряд – Президент». По-третє, таке двовладдя системно-політичного характеру ніколи не було ознакою реального демократизму.

Інституціонально-політична система України, безсумнівно, все ще перебуває у фазі переходу до демократичної моделі.

Незважаючи на внесені зміни, Конституція України все ще залишається неточною і в майбутньому потребуватиме подальшого уточнення. Запроваджені зміни мали на меті визначити ролі Президента, Кабінету Міністрів та Верховної Ради, змінюючи характер устрою з президентсько-парламентського в бік парламентсько-президентського.

Ознаками такої класифікації слугують закріплені у новій Конституції принципи як всенародного обрання глави держави, так і тривалості існування уряду залежно від волі парламенту. Але Конституція, заклавши фундамент організації влади та окресливши контури взаємодії і розподілу повноважень між її ланками, залишила відкритим питання практичного функціонування владного трикутника в умовах України.

Зміна форми правління поставила Кабінет Міністрів у більшу залежність від колегіального органу – парламенту, обмеживши при цьому важелі одноосібного впливу Президента. Змінилась сутність й основного суб'єкта формування уряду – парламенту, який з введенням пропорційної системи виборів наповнився партійним змістом і став «опосередкованим засобом участі виборців у формуванні свого уряду» [9, с. 261]. Таким чином, уряд принципово перетворюється з бюрократично-президентського в партійно-бюрократичний. Тобто, до юридичних норм, що регулюють його діяльність, додаються ідеологічні принципи та програмні засади політичних партій, що входять до парламентської більшості.

Характеризуючи місце Кабінету Міністрів України у конституційній системі органів державної влади, необхідно виділити найбільш суттєві риси та особливості, які, по-перше, притаманні системі органів виконавчої влади в цілому, котру очолює Кабінет Міністрів, по-друге, відрізняють уряд від інших органів виконавчої влади, по-третє, визначають його взаємовідносини з Верховною Радою України та Президентом України.

У системі поділу влади уряд здійснює державну владу поряд з іншими органами державної влади: главою держави, законодавчими та судовими органами. Але предмет і сфера діяльності уряду мають свої особливості порівняно з іншими органами. Так, на відміну від органів законодавчої влади уряд не приймає законів, а організує їх виконання, забезпечує управління державним апаратом. Система органів виконавчої влади, яку очолює уряд, характеризується підпорядкованістю «по вертикалі» (нижчі органи і посадові особи підпорядковані вищим), що дозволяє забезпечити реалізацію управлінських функцій та виконання не лише рішень парламенту і глави держави, а й рішення вищих органів і посадових осіб виконавчої влади (акти нижчих органів можуть бути скасовані вищими).

Зазначимо, що у системі органів виконавчої влади положення Кабінету Міністрів України характеризується такими рисами:

1) згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З цього конституційного положення випливає, що уряд здійснює керівництво органами виконавчої влади, забезпечуючи при цьому об'єднання, координацію та погодженість їхньої діяльності;

2) Кабінет Міністрів є загальнодержавним органом виконавчої влади загальної компетенції, його діяльність поширюється на всю територію України, а компетенція охоплює практично всі найважливіші питання, віднесені, згідно з принципом поділу влади, до сфери виконавчої влади. За характером компетенції у системі органів виконавчої влади більше немає органів, подібних до уряду;

3) Кабінет Міністрів – це колегіальний орган виконавчої влади, тобто він працює шляхом колегіального прийняття рішень.

Виходячи з наданих повноважень взаємовідносини Кабінету Міністрів з іншими вищими органами державної влади будуються на засадах принципу поділу влади і характеризуються:

1) формуванням уряду парламентським шляхом та здійсненням парламентського контролю за його діяльністю.

Участь Верховної Ради України у формуванні Кабінету Міністрів, визначенні напрямів його діяльності та роль парламентського контролю в процесі конституційної реформи значно зросли. Так, парламент:

– призначає Прем'єр-міністра України та інших членів Кабінету Міністрів України;

– розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

– відповідно до Конституції та законів України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів;

– розглядає питання про відповідальність Кабінету Міністрів та приймає резолюцію недовіри Кабінету Міністрів;

– приймає відставку Прем'єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України;

2) взаємодією уряду та парламенту за такими основними напрямами: по-перше, через прийняті Верховною Радою України закони, що їх уряд повинен виконувати і втілювати в життя; по-друге, в рамках бюджетного процесу, оскільки саме на уряд покладаються обов'язки розробки проекту закону про Державний бюджет України та подання звіту про виконання Державного бюджету України; по-третє, в процесі законопроектної діяльності (Кабінет Міністрів як суб'єкт законодавчої ініціативи забезпечує підготовку значної кількості законопроектів, вносить їх до Верховної Ради України, призначає своїх офіційних представників для їх обговорення тощо);

3) підконтрольністю і підзвітністю Кабінету Міністрів України Верховній Раді України;

4) подвійною відповідальністю Кабінету Міністрів України перед Президентом України та Верховною Радою України;

5) номінальною участю Президента України у формуванні уряду. Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді вносить до Верховної Ради України подання про призначення Прем'єр-міністра України та за власними пропозиціями подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України.

Оскільки ефективність функціонування політико-правової системи держави в цілому чи її ключових складових – парламенту, уряду і глави держави, визначається ступенем впливу кожної із згаданих інституцій як на інші елементи системи, так і на суспільство в цілому, спробуємо окреслити загальну схему політичних і правових впливів у межах українського трикутника влади. Обидва типи цих впливів тісно пов'язані, але правові впливи, на відміну від політичних, мають законодавчо-формалізований характер.

Рис. 12.1. Загальна схема політичних впливів в українському трикутнику влади [18]

Наведена схема (рис. 12.1.) має відносний характер, оскільки реальні впливи значно багатогранніші і складніші. Вони не мають односпрямованого лінійного характеру. Водночас ця схема дає уявлення про пріоритетність тих чи інших впливів зазначених політико-правових інститутів.

Законодавчий вплив Верховної Ради на Президента означає можливість ухвалення законів (у т. ч. Конституції), що окреслюють правове поле діяльності глави держави в Україні.

Законодавчий вплив Президента на Кабінет Міністрів означає можливість, по-перше, видання указів, якими керується у діяльності Кабінет Міністрів, по-друге, зупиняти дію актів Кабінету Міністрів.

Кадровий вплив Верховної Ради на уряд означає можливість призначення парламентом на урядові посади та звільнення з них.

Кадровий вплив Президента на Верховну Раду означає його можливість припиняти повноваження останньої.

Управлінський вплив Кабінету Міністрів на Президента окреслює ту обставину, що реальне управління соціально-економічними та іншими ключовими для життєдіяльності держави процесами (які уособлює і за які ніби відповідає насамперед всенародно обраний Президент) здійснює саме уряд.

Бюджетний вплив Верховної Ради на Кабінет Міністрів ґрунтується на виключному праві парламенту ухвалювати бюджет, а, отже, – і остаточній можливості Верховної Ради коригувати ті чи інші доходні і витратні статті Уряду [18].

У свою чергу, ресурсний вплив уряду на парламент означає не що інше, як можливість Кабінету Міністрів через свої структури в центрі і на місцях реально управляти господарством, щоденно розподіляти чималі фінансові й матеріальні ресурси. А кожен депутат, кожна фракція зацікавлені, щоб питання їхні особисті, їхнього округу, їхньої групи підтримки вирішувалися у першу чергу і належним чином.